行政诉讼制度是我国诉讼制度的重要组成部分。行政诉讼制度的确定时间并不很长。最早审判机关对具体行政行为审查的有关规定只是散见于《民事诉讼法(试行)》中的有关章节。我国真正确定行政诉讼制度的时间应该是《行政诉讼法》的施行之日(1990年10月1日)。客观讲，1990年实施的行政诉讼法，无论是从程序的完备，程序的独立性，证据和法律适用规则，案件管辖，诉讼原则等方面都存在先天不足。我国加入WTO以后，这先天不足的因素凸现出来，成为严重制约行政诉讼，尤其是涉外行政诉讼开展的障碍，行政诉讼制度的改革已迫在眉睫。本文从改革的必要性、改革的内容、改革应当注意的问题三个方面对行政诉讼制度改革作些思考，不妥之处，敬请指正。
一、深化行政诉讼制度改革的必要性
(一)行政诉讼制度存在的缺陷
我国的行政诉讼制度改革始于上世纪九十年代中期，1996年7月，最高法院在全国审判方式改革会议上提出，要抓紧改革和完善行政诉讼方式，尽快建立起一整套体现行政诉讼工作特点，符合行政诉讼制度规律的诉讼制度和诉讼运行机制。笔者以为，我国现行的行政诉讼制度存在不少缺陷，主要表现在五个方面：1、程序不完备。有些应当建立的基本制度还没有建立起来。基于立法时的客观情况，没有规定行政诉讼简易程序制度;基于认识上的局限，没有规定诉讼中的调解和对制定行政规章和其他规范性文件的诉讼制度;忽视了实践的需要，没有规定人民法院对行政机关申请强制执行的行政行为或决定的审查制度;没有规定行政附带民事诉讼制度等。2、程序独立性差，过于依赖其他诉讼制度。没有完全独立的程序和制度设计，很难让人觉得行政诉讼是与民事诉讼和刑事诉讼相提并论的三大诉讼制度之一，还容易使得行政诉讼制度的发展受制于其他诉讼制度，理论研究也会因此受到较大局限，不利于行政诉讼制度的健康发展。3、证据和法律适用规则不完备。行政诉讼中的举证责任由被告承担，这种规定不利于原告举证积极性的发挥，影响诉讼效率。人民法院在行政诉讼中适用的法律规范的标准不太明确。特别是遇有行政解释与司法解释冲突时，人民法院适用法律规范的困难就更大。4、案件级别管辖权难以落实。审判机关，尤其是基层审判机关在国家政权结构中所处的“地位”，决定其很难客观、公正地审查同级行政机关的具体行政行为。司法实践中，以同级行政机关为被告的行政案件，常被移送至上级审判机关审理。5、诉讼原则不能适应新时期要求。不停止执行原则，不能充分有效地保护相对人的合法权益;被告时常借口种种理由拒不到庭的情况时有发生，其结果易使相对人产生与行政机关在诉讼中所处的法律地位不平等的错觉，从而对诉讼，乃至法治失去信心;行政诉讼不适用调解，不利于纠纷及时有效化解。[page]
(二)行政诉讼制度改革是时代所需。
1、改革行政诉讼制度，是“公正与效率”的要求。司法公正是审判工作的本质属性，是依法治国基本方略的重要内容，是社会主义法制对审判工作最根本的要求，是人民法院工作的核心和永恒的主题。无效率的审判，必然导致案件久拖不决，迟来的公正，就等于不公正。由此可见，公正与效率是有机的统一体。行政诉讼的被告都是具有行政管理职权的行政机关，我国有着几千年的封建传统文化，“官本位”思想在相当一部分行政机关工作人员的头脑里根深蒂固，加之行政诉讼制度不尽完善，人民法院审理行政案件时，遇到的困难和干扰比刑事、民事审判大得多，这不仅影响人民法院的公正裁判和审判效率，也致使一些地方法院行政诉讼中撤诉率和上诉率高，案件超审限现象比较突出。这些急需通过完善行政诉讼制度加以解决。
2、改革行政诉讼制度，是适应我国加入WTO形势的需要。我国加入WTO后，有义务履行WTO的协议和规则，而WTO协议和规则，无论在审判机构的独立性，还是在受案范围、审查程序以及审查标准诸方面都提出了较高的要求。这就促使我们必须尽快建立适应WTO规则的诉讼制度和工作机制。
二、深化行政诉讼制度改革的内容
笔者以为，我国的行政诉讼制度改革的指导思想，应以“三个代表”为指导，以宪法和行政诉讼法为依据，以实现公正与效率为目的。
改革的具体内容
(一)完善和规范庭审程序。要通过规范庭审程序，使庭审的过程真正体现行政诉讼的特点，使整个庭审活动在合议庭的主持下，紧紧围绕审查被诉具体行政行为的合法性和案件争议焦点展开;要通过规范庭审程序，确保当事人双方的法律地位平等，确保当事人双方均能充分地行使诉讼权利;通过规范庭审程序，既能够为当事人充分举证、质证，发表诉讼主张创造条件，又能为人民法院在较短时间内高质量地全面查明案件事实提供保障;通过规范庭审程序，弱化审判人员超职权主义倾向，发挥当事人的能动作用;要通过规范庭审程序，确保官官相护等司法不公现象得到克服，使超审限的案件数大大降低。要合理配置审判权利和诉讼权利、调整庭审结构、突出庭审重点、简化不必要的庭审程序，提高庭审效率，是完善庭审制度的当务之急，抓紧制定符合行政诉讼特点的庭审规则。
(二)在强化合议庭功能的同时，注重发挥审委会职能作用。合议庭是人民法院审理行政诉讼案件的基本审判组织。要保障审判质量，提高审判效率，就必须进一步强化合议庭的审判职责，切实改变由庭长、院长层层逐级审批案件的做法，使合议庭真正依法拥有审理和裁判案件的权力。鉴于行政诉讼案件中被告方事实地位的特殊性，审理行政诉讼案件，要注重发挥审委会的职能作用。变直接讨论个案的处理结果为集中精力总结审判经验，以充分发挥其对审判工作中带有根本性、全局性的问题进行研究和作出权威性指导的作用。院、庭长大多是审委会成员，要逐步推行院、庭长组成合议庭，担任审判长，直接审理、判决行政案件的良好局面。重大、复杂、疑难的行政案件的法律适用问题应由审判委员会决定。[page]
(三)完善证据规则。人民法院审理行政案件必须以事实为根据，以事实为根据必须有完善的证据规则。对证据的审查是审判活动的关键，将合法性审查与证据审查有机结合起来，由合议庭组织当事人各方充分举证、质证，并加强合议庭对证据的认证是审判工作必须解决的问题。最高法院新颁布的司法解释虽然对行政诉讼的证据规则作了一些规定。但是，这些规定还不够全面系统，还远不能解决行政诉讼中有关证据的举证、质证、认证中的所有问题。为正确认定行政案件事实，实现行政诉讼的公正和效率，保障当事人依法行使诉讼权利，仍需要制定出有关当事人举证、质证、法院调取证据和审查认定证据等较为具体的规则。为审判人员认定各种证据提供规范依据。 此外，还应充分调动原告主张和举证的积极性。法院在原告因为正当原因不能提供证据时可以进行调查取证，但不应完全取代原告的取证，这样既影响诉讼效率，也不利于原告举证积极性的发挥。因此，应当通过设定原告的协力举证义务，来减轻法院的负担。
(四)完善法律适用规则。人民法院审理行政案件的基本任务是对具体行政行为的合法性进行司法审查。司法审查从本质上讲就是合法性审查。目前由于法律适用规则还很不完善，因此在审判实践中有时出现适用法律的随意性和对行政行为合法性判断失误的情况。要正确及时审理行政案件，必须建立完善的法律适用规则。要根据立法法、行政处罚法和行政诉讼法等法律的规定，确定人民法院可以适用的法律规范的标准，从而使审判人员能够准确判断哪些法律规范具有适用性，哪些不具有适用性，哪些需要提请有权机关作出解释或裁决;要明确法律规范的解释规则，减少曲解、误解法律规范的情况;要确定填补法律漏洞的规则，为实现法律效果与社会效果的统一，提供规范依据;要明确法律赋予合议庭自由裁量权的行使规则，避免行政审判权的滥用。 法律适用规则中，应进一步明确司法解释优于立法和行政解释。现实中，除了法律适用的解释以外，法官和行政机关还特别重视立法解释，这主要缘于立法机关的地位高于司法机关。从行政诉讼实践来看，立法解释处于主导地位的一个弊端是，最高法院对于法律文义的含义有疑义需要解释，或者认为法规与法律的规定相冲突时，总要征求全国人大常委会(实际上是其法制工作委员会)的意见，而由于法工委人手有限，事务繁多，往往导致行政案件审理被长期延宕;更重要的是，这种观念极大地妨碍了司法机关通过判决发展法律的积极性和主动性。行政机关对法律的解释一般更注重对公共利益的维护，同时现实中存在部门保护主义和地方保护主义的干扰，这就使得政府主管部门的解释对公民、法人的权益往往重视不够，对个案的解释尤其如此。这样一来就很难保护行政相对人的合法权益，实现行政诉讼的立法目的。[page]
(五)确定调解原则。协商、调解、斡旋是WTO确立的处理纠纷的基本原则。我国行政诉讼法规定诉讼中不适用调解，不利于我国法院履行司法审查职能。司法实际中，不少法官为及时有效化解行政纷争，常做庭前“调解”工作，以达到息诉化解纠纷的目的。“犹抱琵琶半摭面”的调解存在于行政诉讼中已是不争的现实。笔者以为，无论是从实践角度还是节约诉讼资源、提高审判效率的角度，还是从诉讼内容发展规律的角度，行政诉讼都应当确立调解原则，建立调解制度。这样做，也更符合国际上行政法治发达国家的通行做法。调解是终结诉讼解决纷争的重要手段。调解合法成立以后，对于争议标的法律关系，具有实质上的法律效力。调解协议或文书与判决书的效力相当，可以作为强制执行的依据。同时，因为这种双方合意的行为，以行政法上的权利义务为处分标的，从合意的标的出发，它属于一种公法上的契约;从准据法出发，认为行政诉讼上的调解与民事诉讼法上的调解没有什么实质性的区别，二者都具有诉讼法和实体法上的行为的双重属性。在行政诉讼中实行调解程序，有许多优点。在法律许可的范围内，对行政案件进行调解，是实现司法公正与效率的有效途径。
(六)增加被告必须应诉原则。统计表明，行政机关拒绝应诉的情况时有发生。这易使相对人感觉到与行政机关的法律地位不平等，进而失去对法律的公信力。行政机关在行政诉讼中负有举证责任，如其不出庭应诉，其具体行政行为的合法性就很难查清，基于此，应增加被告必须应诉的原则。这样做既能体现行政权对司法权的尊重，也能体现行政机关对行政相对人的尊重，有利于树立起公民对法治的信心。值得一提的是，被告必须应诉，并非行政机关的法定代表人必须出庭应诉，对此，行政相对人和合议庭组成人员要有正确认识。
(七)变不停止执行原则为停止执行原则，不停止执行只是作为停止执行原则的一个例外。不停止执行原则的支持者认为，一方面，当前在大多数国家的行政法学理论中，均认可“救济期间不停止具体行政行为的执行”，实践中也是照此操作，这是由行政行为的效力所决定的。审判机关在作出决定前，原行政行为仍然有效，对原告仍然有约束力，原告必须配合。另一方面，原具体行政行为不因起诉而停止执行，是国家行政管理的连续性和不间断性的必然要求。如果相对人提出诉讼请求，就停止具体行政行为的执行，会导致诉讼泛滥，其后果是严重的。具体行政行为作出之后久久不能生效，还要等待诉讼的结果，使行政法律秩序经常处于极不稳定的状态，国家和公共利益将不可避免地受到损害，有悖于立法宗旨。[page]
笔者认为，该原则存在三个方面的不足。一是指导思想的偏颇，使该原则欠缺理论上的逻辑性，在积极追求维护行政机关具体行政行为的同时，忽视了立法宗旨即保护公民、法人和其他组织合法权益。二是客观上强化了诉讼中原告和被告地位的差异。三是不停止执行原则与现行执行制度存在矛盾。由于人民法院应行政机关申请强制执行具体行政行为时，要对该具体行政行为的合法性进行审查，认为合法才予以执行。这就从逻辑上得出一个毋庸置疑的结论--所有被人民法院执行的具体行政行为都是被人民法院审查确诊为合法的行为。如果相对人提起诉讼，就等于让人民法院继续审理一个已经被自己确认为合法的行政行为。这是一个矛盾，也是对原告诉权的剥夺，并使人民法院陷入尴尬的境地。“停止执行作为原则，不信止执行作为例外”，不仅有效地保护相对人的合法权益，而且也充分考虑了行政行为采用的“违法推定”的理念，以及行政行为的连续性和不间断性的特点。“不停止执行作为例外”这一原则要从严掌握，只有当具体行政行为有可能损害国家利益、危及公共安全、侵犯公民权利，不执行不利于稳定社会秩序时才可适用。
(八)适当提高案件级别管辖。行政诉讼被告的特殊性，决定了人民法院在审理行政案件中，遇到的干扰和阻力比其他审判工作更大，为了减少人民法院在审理行政案件中的干扰和阻力，需要在案件管辖上采取有效措施：一是被告为县级以上人民政府且基层人民法院不适宜审理的案件，社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件，重大涉外或者涉及港、澳、台案件等，原则上由中级或中级以上人民法院受理;二是下级法院在审理行政案件中遇到干扰和阻力较大的案件，可以提请上级法院提审或者由上级法院指令其他法院审理，上级法院发现下级法院在审理行政案件中遇到干扰和阻力较大，难以保证司法公正的，可以依法提审或者指令其他法院审理;三是下级法院如果超过法定期间不受理应当受理的行政案件且不作出不予受理裁定的，上级人民法院应当依法受理，受理后可以指定有管辖权的法院或辖区内其他法院审理，也可以自己审理。
(九)积极推进行政诉讼制度的创新。为了确保行政裁判的公正性，提高审判效率，在不违反行政诉讼法原则和规定的前提下，各地法院应大胆探索设置预备庭、提前交换证据清单、确定举证时限等做法。我国行政诉讼的建立本身就是中国诉讼制度创新的产物，创新是行政审判工作发展的动力。要在总结前一段改革经验的基础上，结合本地区实际，继续积极实践，认真开展改革和完善行政诉讼制度工作。同时，要加强对改革和完善行政诉讼制度包括对行政审判体制问题的调查研究，并做好成果转化工作。通过调查研究，摸清情况，找准问题，分析论证，寻求对策，使我国的行政诉讼制度更加符合社会主义市场经济的客观实际，符合我国现阶段的国情，适应WTO规则的需要。[page]
三、深化行政审判制度改革应当注意的问题
深化行政审判制度的改革，既要大胆探索、勇于实践、不断创新，又要坚持稳步前进、审慎从事的原则，要注意好四个问题：
(一)遵循诉讼的一般规律，突出行政诉讼的特点。刑事、民事、行政诉讼都有其一般的诉讼规律，但由于各自调整的法律关系不同，又有各自的特点。我们在进行深化行政诉讼制度改革的时候，既要贯彻依法独立行使审判权、合议、回避、公开审判、二审终审等各项诉讼制度，同时要突出行政诉讼特有的对被诉的具体行政行为进行合法性审查、被告对作出的具体行政行为承担举证责任等特点。要做到共性与个性的统一，切忌只强调一个方面，而忽视另一方面的问题。
(二)坚持“公正与效率”主题。公正与效率对于审理行政案件具有同等重要的作用，两者相辅相成不可偏废。根据WTO的协议和规则的要求，司法审查程序不得包含不合理的时效和无正当理由的拖延。我国行政诉讼法亦对审限作了明确的规定，基本上符合WTO的协议和规则的要求。针对当前案件超审限较为普遍的问题，在重视实体裁判公正的同时，要特别重视审判效率。切实防止与纠正诉讼环节中的形式主义倾向;要采取措施抵御外来非法干扰，排除阻力，确保审判依法进行;要改革法院内部请示或报批制度，逐步提高当庭宣判率;要继续定案、定时、定人，狠抓超审限案件的审理，消除案件积压。
(三)坚持法律效果与社会效果的统一。行政诉讼与国家社会、政治、经济生活紧密相关，与政治稳定、社会稳定和经济稳定密不可分。我们在深化行政诉讼制度改革时，要注意把握法律精神实质，防止片面机械地理解和适用法律、就案办案和孤立办案。既要依法切实保护行政相对人的合法权益，也绝不能放纵危害社会政治经济秩序的违法行为和违法分子;既要维护和支持行政机关依法行政，又要积极受理、认真审理行政不作为案件。在强调法律效果与社会效果的统一时，不能将法律效果与社会效果的关系庸俗化和简单化，不得以强调办案的社会效果为托词，无原则地不受理或者不依法公正审判行政案件。正如肖扬院长指出的那样：损害法律效果的社会效果，实际上是经不起历史检验的，也不会得到人民群众的真正拥护和支持的。
(四)处理好依法与创新的关系。改革和完善行政审判制度，就是要全面贯彻执行行政诉讼法，革除不符合行政诉讼特点的一些规定，完善行政诉讼法规定的制度，使行政诉讼运作更加科学、合法、有效。我们所作的一切探索和试验，都必须在宪法和法律的范围内进行，不得随意突破法律的规定，另搞一套。但是在不违背法律规定的前提下，在具体工作方式和方法上，应当允许并提倡大胆的改进和创新。应当看到，我国行政诉讼法规定的比较原则，没有民事诉讼法那样具体，这就给人民法院的改革和创新留有了相当大的空间。只要解放思想，与时俱进，肯定大有作为。[page]
