【摘要】 我国目前的土壤污染现状及其危害日益严重，加强对土壤污染的预防和治理是当今社会必须面对的一项重要任务。土壤污染防治离不开政府的作为，而政府作为主要责任人之一却未能很好地履行其职责和义务，由此导致对土壤污染不能进行很好的预防和治理。为此，加强对政府的责任追究，完善政府污染防治责任就显得十分必要。
【英文摘要】 Chinas current status of soil pollution and the danger of it are increasingly serious, so we have to face an important task that strengthening the prevention and management of soil pollution in todays society. The prevention of Soil pollution cannot without the government’s action and the government as one of the main responsibilities has failed to fulfill its duties and obligations, which led to soil pollution can not be prevented and governed efficiently. Therefore, it’s the high time that to strengthen the governmental accountability and improve the governmental responsibility for the prevention of pollution.
【关键词】土壤污染；政府责任；责任追究
【英文关键词】 Soil Pollution; governmental responsibility; responsibility affirmation
【写作年份】2007年
【正文】
传统工业文明的迅速发展带来了社会经济的巨大进步，同时也给环境带来了不可磨灭的影响，我国的土地问题日益凸显，土壤环境污染形势日益严峻。人类的一些不合理的生产、生活方式带入土壤中的污染物质越来越多，例如工业“三废”的排放，矿山开采对土壤的破坏以及由此带来的土壤重金属污染，城市生活污水的排放和固体垃圾的直接填埋，农业生产中大量化肥、农药的施用等等都对土壤生态环境造成了严重的破坏，加强土壤污染的防治刻不容缓。作为土壤污染治理的主要责任人，政府履行其职责的现状却不尽如人意，政府不作为或者不当作为之情形时有发生，成为了环境顽疾久治不愈的主要根源。防治土壤污染、遏制土壤生态环境的进一步恶化，加强对政府的责任追究势在必行。
一、土壤污染防治概述
（一）土壤污染及其危害
作为自然环境中独立的基本要素，根据我国《土壤环境质量标准》的解释，土壤是指地球陆地表面能够生长绿色植物的疏松层。由于人类的一些不合理的生产和生活方式，对土壤造成了严重的污染。所谓土壤污染，即指人类活动的废弃物，通过不同的途径输入土壤环境中，其数量和速度超过了土壤的进化能力，从而使土壤的生态平衡受破坏，正常功能失调，导致土壤环境质量下降，影响作物的正常生长发育，并产生一定的水和大气次生污染的环境效应，最终将危及人体健康以及人类生存和发展的现象。[1]
随着工业化、城市化进程的加快，我国土壤环境污染不断加剧，工业三废排放、矿山开采中的重金属污染、城市生活垃圾填埋以及农业面源污染等途径都对土壤生态环境造成了巨大的破坏。日益严峻的土壤污染现状给社会带来了巨大的危害。首先，土壤污染直接破坏了土壤的正常功能，污染物质通过植物吸收和食物链的累积，进而危及到人体健康。在现实中，由于土壤污染引起的疾病和环境公害事件屡见不鲜，因农药残留而导致食物中毒人员伤亡的案例也不计其数。其次，土壤作为自然生态系统基本要素之一，土壤受到污染也会影响到其他环境要素。土壤污染对农作物的侵害不言而喻，另外，由于土壤的污染而导致水、大气的次生环境污染也相当严重。最后，土壤污染对社会经济造成巨大损失。目前，国内因工业“三废”污染的农田近700万公顷，使粮食减产100亿公斤。土壤污染引发的农产品质量问题使农产品出口频遭绿色壁垒，严重影响了农产品的出口创汇[2]。仅就重金属污染一项而减产的粮食导致的经济损失就可达200亿元。[3] [page]
（二）土壤污染防治的紧迫性与必要性
土壤作为自然环境的基本要素，是植物生长繁育的自然基地，也是农业的基本生产资料，是人类生存的基础。然而人类只在一味地向自然索取，而忽略了对自身“衣食父母”的保护。目前我国的土壤污染形势已相当严峻，受污染的土壤的范围十分广泛，据初步统计，全国至少有1300～1600万公顷耕地受到了农药污染，被重金属镉（Cr）、汞污染的耕地已遍及全国一半以上的省市，每年因土壤污染减产的粮食达到1000多万吨，因土壤污染造成各种农业经济损失约200亿元。[4]
土壤污染被学术界称为“化学定时炸弹”。与其他环境污染相比，土壤污染更具有隐蔽性和潜在性，不易被直接感知它是否已受污染，一般要通过对土壤的检测或对土壤上农作物的检测才能得知。土壤污染有一个潜伏和转化的过程，往往发现时土壤污染程度已相当严重了，而且土壤污染具有长期性和不可逆性，一旦污染就难以恢复到原有状态，特别是重金属和农药对土壤的污染几乎是毁灭性的，难以根治。
鉴于我国土壤污染的严峻形势，对土壤污染的预防和治理就显得尤为必要而且刻不容缓。加强对土壤污染的预防和治理，才能把土壤资源保护具体落实到实处，合理地利用土地，防止土壤各种形式的退化和破坏，保持土壤与生态系统达成平衡，实现土壤的可持续利用。同时，加强对土壤污染的防治，有效地保护好耕地，对于农村经济的可持续发展具有重要的战略影响，对农业生态环境的保护也是我国建设环境友好型社会的应有之举。环境保护，人人有责，因此各环保主体都应该积极行动起来，政府、企业、公民个人各司其职，各担其责，针对我国的土壤污染现状，积极预防和治理，保护我国的土壤环境，维持土壤资源的可持续利用与发展。
二、土壤污染防治与政府责任
谈到政府责任，首先应该明确什么是“责任”。从现代汉语中对责任一词的解释来看，责任一词应有两种含义：其一是指份内应做的事，即职责和义务；其二是指没有做好份内的事，根据有关社会规范应当承担的某种不利后果。[5]本文所指的政府责任以上两层意思兼而有之，也即包括政府应当履行的生态环保职责以及政府没有履行其职责或者不当履行而应承担的不利后果。我国正在构建责任型政府，“责任政府作为现代民主政治的一种基本价值理念，又是一种对政府公共行政进行控制的制度安排，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并采取积极行动，必须积极地履行其社会义务和职责，承担道义上、政治上、法律上的责任。”[6] 政府承担污染治理保护环境的生态责任是政府的基本责任之一，也是构建责任政府和法治政府的必然要求。
（一）政府承担责任的理论依据
政府作为公共管理的主体，掌握着社会公共权力，对环境保护和生态平衡有着义不容辞的责任。防治土壤污染，保护土壤资源作为我国维护自然生态平衡、人与自然和谐发展战略的重要组成部分，政府理应承担不可推卸的责任。
1、政府的本质属性决定了政府应该承担责任
政府承担环境保护污染治理责任是政府公共管理的本质属性之体现。政府作为人民权力的授予者和执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志制定与执行公共决策。在现代社会里，创建和谐社会是政府决策的一大目标和宗旨。和谐社会不仅包括人与人的和谐，还包括人与自然的和谐，维护自然生态环境的和谐、有序、稳定的可持续发展也应成为政府职责的重要组成部分。土壤污染由于其隐蔽性，长期性和不可逆性等特点，一旦发生污染，必然会对当代人以及后代人产生严重的后果，不利于土壤资源的可持续利用。为了避免这一后果，政府基于其地位和职责，应当承担起防治污染保护土壤环境的责任。 [page]
2、政府承担责任是“预防为主，防治结合”原则的客观要求
预防为主原则的形成是人类同环境污染和生态破坏作斗争的经验总结。自从世界环境与发展大会可持续发展观念的提出，各国的环境保护战略发生了根本性的转变，改变了“先污染后治理”的经济发展模式，而由“末端控制”转向“源头控制”，推行清洁生产机制，由对污染物产生后的排放限制或废物产生后的处理等方面的控制，转向注意对污染的源头控制。[7]“预防为主，防治结合”原则推动了清洁生产机制的发展，同时也要求相关环保产业的迅速发展，加强对污染的预防和治理，减少污染源的排放，这些都需要政府行政手段的干预。
我国的土壤污染涉及范围广，治理难度大，更需要政府贯彻预防为主原则，制定严格的
污染物排放标准和技术规范，加强行政引导与管理，强调政府在制定发展规划，利用土地资源时应充分考虑对环境的影响，注意对土壤资源环境的保护，维护土壤自身的自净和修复能力。我国作为一个环境污染与破坏的大国，治理污染的环保产业发展不力，制约了“预防为主，防治结合”原则的实现，为了解决这一问题就必须发挥政府的作用，强化政府责任。
3、法治原则决定了对政府违反职责的责任追究
法治理论的核心在于法律面前人人平等。一切国家机关、政党都必须在宪法和法律的范围内活动，对其违反法律规定的行为都应受到法律的追究，承担相应的责任。政府作为国家机关，理应在法律范围内行事，对于违反其义务职责的行为理应承担相应的责任。政府承担责任本就有承担不利后果之义。如果政府怠于行使其引导、监督、管理之职责，或者政府在制定决策、进行规划时未能尽到小心谨慎之义务，导致决策错误，甚至于有的地方政府干脆置法律于不顾，实施与我国现行法律法规相抵触的行为，政府作为一责任主体，同样也应遵守法律面前人人平等之原则，接受法律对其的评判，承担相应的不利后果。在污染防治中，正是由于政府的不作为或不当作为才导致了环境顽疾久治不愈，污染预防不力，政府没有做好其份内之事是其主要根源，因此有必要追究政府的责任，这也是我国建设法治社会的必然要求。
（二）强化政府土壤污染防治责任的必要性
人类不合理的生产生活方式对土壤资源环境造成了严重的破坏和影响。农民的环境意识不高，为了提高产量只知一味地使用农药和化肥，殊不知过度地滥用对土壤造成的危害；企业为了追求自身利益的最大化，降低生产成本，对污染排放的治理投资力度不够。政府作为公共资源的拥有者，公共权力的行使者理应对环境损害做出全方位的反应。但实际上目前的许多环境污染问题都与政府的不作为或不当作为有着莫大的关系，政府承担的污染治理责任并没有落到实处。
一些地方政府并没有对我国日益严峻的土壤污染形势给予足够的重视，在制定发展规划时也没有考虑到对土壤资源、土壤生态环境的保护，比如城市中一些污水处理厂、垃圾填埋场的选址不当，对周围土壤环境造成巨大的破坏；没有尽到监督管理职责，市场准入把关不严，排污许可制度贯彻执行不力，对于排污不达标的企业采取以罚款代替治理的简单做法，纵容了排污企业的污染行为。更为重要的是，有的地方政府倾向于在任期内做出最大政绩，为达到经济指标而置环境于不顾，甚至不惜牺牲当地环境来换取经济的一时发展。在环境纠纷中，政府为了达到解决自身就业或增加财政收入等目的，越权干预环境主管部门工作，助长了污染企业不治理污染的歪风，同时也削弱了环保部门的执法效力，抑制了环保工作人员的积极性。[8] 政府责任的履行不足或不当履行制约了我国环保事业的发展，对污染的防治也成为一句空话。同时土壤污染因其自身特殊性质，一旦污染便难以治理，而且进行土壤污染治理的环保产业投入大、见效慢，许多企业都对投资土壤污染治理缺乏积极性，而且土壤污染防治作为一项系统工程，单靠企业或个人的力量，无力承担起土壤污染治理的重担，唯有政府才是最适宜、最有能力担此责任的。政府制定健全的相关法规作为保障，以雄厚的财政投入作为支持，既要制定战略性的防治规划，又要加强对民众的环保宣传教育，提高公民保护土壤的意识。同时强化政府自身应当承担的法律责任，转变政府的不当作为，强化自身的责任意识，提高政府自身的决策、执法、监督能力，在我国目前的土壤污染防治工作中显得尤为必要。 [page]
三、土壤污染防治中政府的具体责任
加强土壤污染治理，保护土壤生态环境，让人们吃“放心菜”、“无公害食品”，这既是民众的呼声，也是政府的基本职责。我国的土壤污染现状如此严峻，政府必须增强紧迫感和责任感，谨慎、尽责、合法地履行政府的职责，承担起政府应当承担的责任。
（一）加强宣传教育，提高公众的土壤保护意识，树立生态理念
1、树立生态理念，坚持科学发展观，维持土壤资源可持续利用
民以食为天，食以粮为主，土壤作为粮食生产的基础，也是关系国民经济发展和人类生存的最重要因素。土壤遭到污染和破坏，必然会对整个社会经济和人类生存发展产生巨大影响，因此，政府必须树立一种生态理念，坚持可持续发展观，在追求经济发展时充分考虑到环境生态的价值，限制污染物超标排放，充分考虑土壤的自净能力，严格控制难以被土壤吸收、降解的有机化合污染物质进入土壤，以及禁止高残留剧毒农药的施用，维持土壤资源的可持续利用。[9]
2、强化媒体宣传教育作用，提高公众防治土壤污染、保护土壤资源环境的意识
政府应当加强宣传教育，提高公众的土壤保护意识，尤其是要提高农民的土壤环保意识。我国的土壤污染形势之所以进一步恶化，很大一部分原因就是因为人们并没有意识到我们脚下这片土地正在受到污染，更有甚者认为土壤是“取之不尽，用之不竭”的，殊不知土壤的肥力正在逐步下降，土壤的功能也逐渐退化。我国广大的农村地区土壤污染十分严重，农民却只知一味地施用化肥和农药来增强产量，缺乏土壤资源保护的概念。正因为如此，政府部门就更应当大力宣传保护农业生态环境的方针、政策和法律法规，让农民认识到保护土壤、维护农业生态环境的重要性和紧迫性，通过对农民的环保教育，使他们掌握一定的农业生态环保的基本知识，在以后的农业生产中合理地施用化肥和农药，自觉地保护土壤生态环境。此外，加强对公众的土壤生态保护教育，也可使企业增强自身责任意识，自觉地进行污染处理，减少污染物的排放，从而间接地起到预防土壤污染的作用。
3、倡导“绿色消费”观，树立污染预防理念
通过政府自身推行“绿色采购制”，在社会倡导一种“绿色消费”观，引导公众自觉地选择绿色产品，进行绿色消费。倡导绿色消费，一方面有助于引导消费者在进行消费时选择未被污染或者有助于公众健康的绿色产品，从而促使企业生产方式的改革，在生产产品时即使用清洁、无污染的环保资源，同时采用清洁生产机制，从源头上控制污染物，预防污染发生；另一方面也有助于教育消费者在消费过程中注重对垃圾的处置，减少塑料制品、包装袋的使用，尽量使用可循环利用材料或可降解材料进行包装，提高废弃资源的回收利用率，这些都能减少污染排放，控制污染扩大，从而起到防治污染的作用。[10]
（二）制定土壤污染防治政策法规，完善污染防治法制机制
加强对土壤污染的预防和治理，改变土壤生态环境，并不单单是为了某一企业或个人的利益，而是造福一方社会，具有公益性质，这一性质也就决定了土壤污染治理必须依靠政府和法律的支持。我国目前尚无专门的土壤污染防治立法，而对土壤环境进行保护的相关制度也散见于《环境保护法》、《农业法》、《基于农田保护法》、《土壤环境质量标准》以及一些相关的污染防治法等法律法规中，缺乏对土壤环境的系统保护以及对土壤污染的综合治理，尽管国家和地方政府都制定了一些与土壤保护相关的法律法规，但土壤污染防治方面的政策法规还不健全，对一些导致土壤污染的现象没有作出明确的界定，从而造成土壤资源的保护力度不够，污染进一步加剧。因此，政府有必要推动立法机关制定专门的《土壤污染防治法》，使我国的土壤污染防治工程有法可依。此外，各级地方政府还应加强环境行政立法，制定与《土壤污染防治法》等污染治理法律相配套的行政法规和规章，将相关的污染防治法律具体化，同时对已经制定的法规、规章、规范性文件进行整理修改，完善污染防治法制机制。[11] [page]
（三）完善土壤污染防治的行政管理体制，建立有效的土壤环境行政监管制度
我国在土壤污染防治方面存在多头管理的问题，农业部门、环保部门、国土资源部门、地矿部门“都管一点，又都不太管”，这种“婆家”太多的状况，会出现多家管理主体相互推委或争相管理现象，不能对土壤污染防治起到积极的作用。[12]
管理体制的混乱必然造成对土壤污染现状不能很好治理的结果，因此要有效地防治土壤污染就必须要建立完善的土壤环境行政监管体制。笔者认为首先必须明确各级政府的土壤污染防治责任，政府作为主要监管责任人，在政府内部再按各职能部门划分职责与权限，实行由政府统一领导与各部门分工负责的协作管理体制，共同致力于我国的土壤污染防治事业。
（四）加大政府公共财政的投资力度，运用经济手段促进土壤污染防治工程的发展
1、增加财政投入，加强对土壤环境科学以及土壤污染治理与修复技术的科研力度
加强对土壤环境科学的研究是解决已污染土壤的有效途径，也有利于将对土壤的污染防患于未然。近年来，世界各国都开始重视污染土壤的治理与修复技术的研究，日本是较早实施土壤修复制度的国家，对不同污染程度的地区分别实施不同的治理和修复措施，而德国于1995年时就投资60多亿美元进行土壤治理。[13] 土壤污染的治理与修复技术已成为国内外环保研究的热点，但我国的土壤修复技术还存在诸多问题，因此政府应该增加有关污染土壤的科研与治理投入，重点开发污染土壤的修复技术并将其运用到实践当中，改善我国的土壤污染现状，并扼止我国土壤环境的进一步恶化。加强土壤环境与污染治理的科研力度，政府的财政支持是关键。
2、增加对企业的经济扶持，鼓励企事业单位进行污染控制与治理
污染治理是环境保护的重要方面，政府为了保护土壤环境，就必须加强土壤污染的预防和治理，既要重视对污染物质的末端处理，更要注重对污染产生的源头控制。通过政府的经济扶持和政策导向，促使企业转变生产方式，实行清洁生产，减少污染物的排放，提高污染治理的力度，从而达到保护环境的目的。首先，政府直接对企业予以财政资助。由于环境污染治理需要巨额资金投入，许多企业皆无力承担这一经济负担，因此就需要政府财政给予一定的投资和适当的补助。政府通过直接财政补贴或提供专项贷款等方式给予企业以经济支持，旨在促进企业改进生产工艺，提高资源能源的利用效率，加强对自身排污的治理。其次，政府通过税收优惠政策鼓励污染治理等环保产业的发展。不论是政府的直接财政补贴还是税收优惠政策，都是对企业进行污染控制与治理的一种财政扶持，有利于从源头上预防和控制污染，从而实现污染治理、保护环境。
3、增加对农业的财政投入，改善农业生态环境
我国广大
农村经济发展的不足，农业生产方式落后才会导致农药化肥的大量施用，农民试图向土地索取更多的产量，同时也对土壤造成了严重的污染和破坏，而且污染的范围广、面积大，对土壤造成的破坏难以修复。近年来我国政府虽然加大了对环境污染治理的投入，但治理污染的投资占GDP的比例仍然相当低，而且主要是针对城市环保事业的投入，对
农业生态环境保护投入的不足使农业生态环境处于严重的透支状态。[14] 因此政府对农村、农业生态加大财政投入是十分必要的，一来可以鼓励发展并支持生态农业，减少农业生产对化肥、农药的依赖，促进土壤的可持续利用，农业的可持续发展；二来可以减轻农民的负担，间接地保护了农业生态环境。政府应该扩大公共财政对农业生态环保的投资规模，通过实施积极的财政倾斜政策，安排专项的事业经费，支持生态农业建设与无公害农产品生产基地建设，加大对重点区域农业面源污染的防治力度，大力研发和推广环保型农业生物技术、农业生态工程与农艺技术，加强对被污染土壤的修复，改善土壤生态环境。 [page]
四、政府土壤污染防治责任的实现
我国日益突出的环保问题与企业、公众的生态环保观念和行为固然有着直接的关系，然而政府责任的履行不足和不当履行也是我国环境资源问题日益严峻的重要原因，政府在环保方面的不作为、干预执法以及决策失误等是造成环境顽疾久治不愈的主要根源，土壤污染的防治方面也概莫能外。实现政府的污染防治责任除了要监督政府认真履行其职责外，还应该重视对政府违反其职责义务的责任追究。
第一，针对政府应该履行的职责和义务，此种责任的实现是政府的份内之事，有赖于政府自身的谨慎尽责和公众的监督予以实现。转变传统的行政管理方式，不仅仅依靠单纯的行政命令方式直接控制相对人的行为，除了采取环境行政立法行为以外，在具体的环境执法过程中应更多地采用环境行政合同与环境行政指导等行政行为，通过与企业订立污染防治协定，引导企业采用新型环保技术，减少污染物质的排放，从根本上预防土壤污染，同时还可鼓励企业投资土壤污染治理的相关环保产业，增强不同的社会主体参与土壤污染治理、维护土壤环境的积极性。此外，应当进一步扩大公众的知情权，提高政府行政的透明度，比如在进行
城市规划、垃圾填埋场的选址时实行听证制度，增强公众参与，监督政府更好地决策、行政，履行其份内职责和义务。
第二，针对政府的不作为和不当作为而引发的
重大环境污染事故，政府应当承担不利后果，依法追究地方政府的责任。《中华人民共和国环境保护法》第十六条明确规定“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责”，《环境影响评价法》亦将政府规划纳入到评价范围，明确了政府以及各部门的责任。保护环境不被污染是各地方政府的法定职责，基层环保部门执法不力甚至违法作为，其责任固然难以逃脱，但是地方政府作为环保主要责任人也难辞其咎。若是地方政府片面追求经济效益与政绩而忽略环境保护，不但没有履行其职责，反而充当违法企业的保护人，针对政府的违法行为就应当适用政府责任追究制，追究相关领导干部的行政责任，造成了重大环境污染事故构成犯罪的还应当依法追究其刑事责任。鉴于此，要使对政府的责任追究落到实处，就应当首先在立法中明确政府的责任，将政府的责任纳入到法制监督程序，使政府的决策等行为具有可诉性，运用司法监督手段实行官员问责制，追究政府及其主要领导人的法律责任。具体到土壤污染防治中，应当在我国的土壤污染防治立法中明确规定政府的责任以及相应的制裁措施，在有关土壤利用监督、规划、决策以及污染治理等方面实行依法行政、监督执法，对违反规定者进行制裁，追究其法律责任。
【作者简介】
潘丹，女，重庆大学法学院资源与环境保护法硕士研究生。
【注释】
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