一、明确地方政府、环境资源监管部门的法律责任。督促其积极履行职责
国家是环境保护中最为重要的主体。因为环境保护不仅是我国的基本国策和宪法规定的国家基本任务，而且主要的环境要素如土地、水体、矿藏、森林、草原等也大多属于国家所有。地方政府是国家在各地的代理人，具体履行环保职能。于是现行《环境保护法》将地方政府作为环境保护的义务主体，规定了各级地方政府对辖区内的环境质量负责。但由于没有具体说明负什么责任，以及以什么方式负责，很多地方政府并未履行自己的环境保护义务。受经济和技术水平制约，我国目前上马的很多还是污染较重和破坏生态的项目，经济发展和环境保护的冲突频繁而激烈。而一个地方的经济发展不仅关乎官员的政绩，更直接影响地方的财政收入，城建、就业、教育、医疗等地方事务均需财力支持，发展经济具有极大的吸引力。环境资源监管机构作为地方政府的职能部门，其执法状况也是可想而知。
地方政府不履行环境责任，甚至干预环境保护，已成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍。在2004年的环保专项行动中，发现有18个地方制定了200多项各类违反环保法律、法规的“土政策”。[1]一些地方政府为了招商引资，放松环境管制，致使许多在其本国是环保先进的著名跨国公司，如雀巢、百事、通用、花王等，无视我国环保法律规定，在我国境内大肆排污。[2]近年来，大的污染事件更是频繁爆发。[3]这些污染事件大都与地方政府单纯追求经济利益，环境监管部门不作为密切相关。与开发者或生产者相比，政府及环境资源监管部门有法不依更具根本的意义，更需要法律的规范和制约。然而，现行法律对此却缺乏监督和矫正手段。[4]只有地方政府、环境资源监管部门及其负责人的法律责任明确，环境政策、目标的实现才会受到重视，环境质量的改善和稳定才能得到保障。
然而，现行《环境保护法》并没有关于地方政府的责任规定，对环境保护监督管理人员也仅有1条规定。其内容是：“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”由于缺乏实施细则，在实际的责任追究过程中该条文根本无法适用。环境监督管理机关是实施《环境保护法》的主要机关，不仅负有制定环境标准、组织环境监测的法定职责，还要对众多排污单位的守法状况予以监督，如果没有严格的责任约束，则难保其能敬忠职守。许多地方对此予以重视并制定了相应规范，如2001年北京市环保局和监察局颁布《关于违反环境保护法规追究行政责任的暂行规定》，2002年山东省人民政府通过《山东省环境污染行政责任追究办法》，湖北、江西、江苏、广东等省也已出台类似文件。[5]2006年国家监察部与国家环保总局也发布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》。但上述规定层级较低，权威性和威慑力不够，而且内容也存在差异。《环境保护法》是环境保护的基本大法，地方政府、环境资源监管部门是环境保护的重要主体，它们在环境保护中举足轻重，关乎环境质量的改善和环保目标的实现。因此，应该参考上述文件，在《环境保护法》修订时统一并强化地方政府、环境资源监管部门的法律责任。[page]
不过，以下问题上述文件尚未涉及，在修订新法时须对之予以注意。一是责任主体问题。在上述规范性文件中，北京市针对的是环境行政机关的工作人员，山东省的范围有所扩大，包括各级政府、环境行政机关和政府其他部门的工作人员，广东省的范围最广，除上述人员外，还涉及地方党委和政府及其负责人。至于环保总局和监察部的规定，则只包括环境行政机关的工作人员和企业中由国家行政机关任命的人员。由于各地政府是在党委的领导下工作，广东省的责任主体规定显然更加有效和切合实际。为全面起见，建议修订新法时将地方党委及其负责人也纳人责任范围。二是环保投人问题。生活污染已成为重要的污染源。[6]它的解决主要依靠地方政府的财政支持，如城市污水处理厂的建设和营运，生活垃圾的收集、分类和处理等。此外，重要的生态区域保护、受破坏环境的修复也离不开地方资金。环保投入直接影响污染控制和生态保护的成效，因此也需要相应的责任保障。三是地方政府作为环境资源所有者的责任。地方政府在环境保护中有着双重身份，其既是本地环境资源的管理者，同时也是部分环境资源的所有者。因此，其除了承担行政责任外，也应对辖区内的居民承担相应的民事赔偿责任，以及代表本辖区对其他行政区域承担民事责任。[7]在2005年国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中，明确规定“上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任”。“赔付补偿”即是承担民事责任。四是单位责任。现行责任针对个人，没有单位处罚。美国1970年《清洁空气法》规定，如果州政府未执行自己的或联邦环保局为其制定的实施计划，联邦环保局可亲自执行该计划或直接对违法者采取措施。[8]这意味着州环保局的权力遭到剥夺。2007年环境总局实施“区域、行业、流域限批”措施，[9]暂时剥夺了地方环境监管部门的审批权力。新《水污染防治法修订草案》已有了相关规定：“对超过重点水污染物总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目。”[10]但这一规定仅适用于水污染，且只针对重点污染物总量控制地区。如果要在其他污染防治和生态保护领域内更好地推行，则需要将之作为一项法定的环境管理制度，在《环境保护法》中予以明确，可以规定一旦地方环境质量不能达标，且地方政府及相关的环境资源管理部门没有整改计划，或没有实际执行已批准的整改计划，不能达标的某项环境或资源的主管部门将被暂停审批权力，直到环境目标实现为止。此外，还需要规定公民环境知情权、参与权得不到保障时的法律责任。
二、改进部分行政处罚的设计，将相对人的行政责任与民事赔偿、刑事追究相结合
1．改进警告的实施方式，强化限期治理制度的责任控制
法律设置“警告”的日的，是对违法者的名誉、荣誉、信誉或精神上的利益造成一定损害，以示警戒和惩罚。[11]《环境保护法》、《大气污染防治法》和《水污染防治法》等法律只规定了“警告”的处罚，缺乏具体的实施办法。实践中的做法是，环境资源监管部门向违法者发出书面或口头警戒通知，声明行为人的行为已经违法，责令其改正并严禁再犯。由于“警告”只向违法者本人发出，并不对外公开，因此起不到损害违法者名誉、信誉的作用，不能获得警戒和惩罚的效果。事实上，违法者尤其是企业对声誉、信誉十分敏感。因为在激烈的市场竞争中，企业为了生存和发展，往往花重金对自身进行包装和宣传，以塑造在消费者、投资人和合作伙伴心目中的良好形象。如果改进现行警告的实施方式，如在指定的媒体上刊登“警告”的处罚和企业的道歉声明，将企业违法排污或破坏环境的事实予以曝光，利用公众和舆论对其施加压力，既可以达到警戒和惩罚的目的，也能更好地促使其整改。[page]
根据法律规定，限期治理期间最长可达三年，由于没有相关的责任规定，环境监管部门在此期间难以对其进行监管。一些企业为了节省成本，故意不履行或拖延治理任务，如果不加强限期治理期问的过程监管，最后的达标就难以保证。建议在限期治理的责任部分增加以下内容：当事人在限期治理期间没有采取积极措施，可能导致治理任务难以完成的，或者限期治理期限过后，仍然不能达标排放的，由环境行政主管部门责令有污染治理能力的单位代为治理，所需费用由当事人承担。因为限期治理的目的就是促使污染者采取措施减轻或消除污染，以达到法定的排放标准。对于技术落后、或没有能力完成治理的企业，可以责令其停业、关闭。停产、关闭处罚权可以参照新《水污染防治法草案》的规定，将停产权授予环境监管部门，关闭权授予政府，既避免地方政府出于经济利益的目的干预执法，同时又平衡地方经济发展和环境保护的矛盾。此外，生态破坏领域也可以推行限期治理，建议修改时扩大其适用范围。
2．将行政罚款与民事赔偿相结合，对恶意偷排、反复污染的行为追究刑事责任
我国的环境行政处罚与民事责任相互分离。在污染防治领域，违法排污者只交纳罚款，并不承担给社会造成的经济损失。由于罚款数额较低，企业往往宁愿交纳罚款，也不愿意治理污染。对此，有专家提出实行按日计罚，[12]以大幅度提高罚款总额。但此举可能引起以下问题：一是可能使相对人对环境执法更加反感和抗拒，认为行政机关旨在牟利，是利用权力变相敛财，因为罚款的用途、数目决定等程序并不透明；二是提高罚款加大了寻租空间，在人情盛行、腐败普遍的情况下，可能只是提高了官员们与相对人讨价还价的砝码；三是对于一般的超标排污来说，处罚可能过重，使得企业经营困难甚至破产，影响经济发展和社会就业；四是动辄提高罚款未免简单粗暴，不利于改善与相对人的关系和行政机关的执政形象。对于重大的环境污染事件而言，即使按日计罚也难以弥补造成的巨额损失，[13]且事发突然，时间举证上存在困难。美国虽然也有按日计罚的制度，但美国社会对法律、环境保护的认同程度，行政机关自律和他律的状况都与我国差别甚大。因此，不如加强对污染者的民事责任追究，由监管部门在行政处罚的同时提起赔偿诉讼，要求污染者支付超标排放部分的污染治理和环境恢复费用。这一则可以弥补行政处罚金额的不足，让污染者付出更大的经济代价，使其违法行为在经济上不可行；二则在民事审判中，行政机关和污染者法律地位平等，双方可以就赔偿的数目、理由、方式相互辩论、质证，这样结果就可能更为公正，由于过程公开、透明，相对人也更容易接受；三则可以为环境损害筹集资金，用于恢复环境、救济受害人，真正体现“谁污染，谁负责”的原则。该制度也可以在自然资源开发利用领域适用，一旦开发活动导致生态破坏，相关部门就可以提起民事诉讼，要求开发者恢复环境，或者支付环境恢复费用。这比单纯提高罚款显得更为公正合理。
目前环境行政处罚和民事赔偿诉讼的联动尚存在一定困难。除《海洋环境保护法》规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的”，可以由相关部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求外，其他法律尚无类似规定。2007年《侵权责任法草案专家建议稿》第118条第3款规定：因污染环境给国家造成损害的，由相应行政主管部门代表国家对排污者提出损害赔偿要求。这样，环境行政处罚与民事赔偿诉讼结合的可操作性就大大增强，而且检察机关早已开始了环境民事公益诉讼实践。[14]但笔者不同意将上述诉权授予检察机关，因为环境资源问题大多涉及专门领域，在证据收集、专业知识上行政部门显然更有优势。检察机关适宜在行政部门不履行职责时提起公益诉讼，这也更符合它的法律监督者身份。就《侵权法草案》来看，各环境资源管理机关的原告地位和分工仍然不明确，需要在修改《环境保护法》的时候做出更加详细地规定。为方便民事诉讼的顺利进行，新法将来修订时还应对环境损害进行界定，将生态损害纳入赔偿范围，规定生态损害的计算方法，如可以包括防范性措施费用、清除措施费用、修复性措施费用、附带损失和象征性损害。[15][page]
刑事责任作为最为严厉的处罚，对污染者具有很强的威慑力。由于我国总体环境状况不佳，部分地区已十分恶化，环境容量已近极限，仅惩罚重大环境事故的肇事者已难以遏制污染行为，必须对反复多次的故意违法排污行为也予以刑事追究，以引起污染者的警觉和高度重视。
三、完善环境法律责任的追究机制，建立环境公益诉讼制度
现行《环境保护法》的责任主体是行政相对人，追究机关是各级政府及环境资源监管部门。如果大幅度增加地方政府、环境资源监管部门的责任条款，则必须同时增加新的责任追究主体，因为自我追究是靠不住的。因此，应借鉴美国公民诉讼制度的成功经验，建立环境公益诉讼制度。对于侵犯国家环境利益、社会公共环境利益的行为，不论是地方政府、环境资源监管部门还是污染者所为，任何组织或公民只要愿意都可以向法院提起诉讼。
根据现行《环境保护法》、《民事诉讼法》的规定，企业违法排污或者破坏生态环境，公众只能向有关部门检举、投诉，而不能直接向法院起诉。无论是沱江、松花江污染，还是淮河岸边的“癌症村”，受害者都只能等待政府、有关部门的行政救济，致使民众在长期遭受污染、无可奈何的情况下，竟然下跪请求官员治理污染。[16]这是何等的悲哀和讽刺！2005年松花江污染事件之后，哈尔滨20家企业的联合起诉，北京大学三位教授及三位研究生提起的环境公益诉讼，还有一些哈尔滨居民以个人名义提起的诉讼，均被法院拒绝。[17]这等于变相地帮助污染者，剥夺公民寻求司法救济的权利。而对于环境资源管理部门而言，因为管制对象众多，行政资源相对不足，监管工作也需要社会力量的支持和配合。而公众作为环境的最大利益相关者，最有动力去监督企业是否履行了环境义务。一旦任何人对造成环境污染和生态破坏的单位和个人，都可以以自己的名义向法院起诉的话，不法企业将被直接置于广大公众的监督之下，有利于促使它们积极守法。
对于地方政府和环境监管部门在环境保护上的不作为，或者是环境资源监管部门的不恰当作为，如违法、不当审批等行为，按照现行法律规定，公民也只能向有关部门检举、揭发而无权诉诸法院。我国已经发生的一系列环境行政公益诉讼案件，均被法院以缺乏起诉资格为由裁定驳回。如2003年某公民诉省政府、省环境保护局不作为案，[18]2001年东南大学教师施建辉、顾大松诉南京市规划局违法行政案，[19]2004年北京百旺家苑小区居民诉环保局违法审批输变电线路案。[20]这既不利于保障公民的环境权利，也不利于对管理部门的监督。因为地方政府和环境资源监管机关不履行环保职责，环境资源监管部门不当行政，是导致我国大部分地方环境质量下降甚至恶化的最主要原因。只有将原告资格赋予公民个人和环保组织，才能更好地起到监督作用。美国公民诉讼制度的一大功能就是监督环保部门执行环境法规，而且从实际情况来看，这是公民诉讼制度发挥得最理想的功能。[21]运用诉讼手段督促环保部门积极执法，是美国环境法实施的一个亮点和特色。
对于公益诉讼制度，相关的理论准备已比较充分，立法也开始进人操作层面。在民事公益诉讼方面，《民事诉讼法专家修改建议稿（第三稿）》规定：“在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下，检察院、其他国家机关为维护公共利益可以对实施侵害人提起停止侵权、赔偿受害人损失的民事诉讼。社会团体在得到受害人授权的情况下，也可以提起公益诉讼。”不过该法尚没有赋予作为个体的公民提起公益诉讼的资格。[22]同时，此规定要求社会团体进行民事诉讼，必须得到受害人的授权，对于环境公益诉讼来说颇为不利。因为环境诉讼中受害人众多，往往难以确定受害人的范围。如松花江污染事件影响几个省份，受害人数以千万计，获取授权成本太高。这种制度设计的结果可能导致环保组织无法进行公益诉讼。而环境保护实践证明，环保组织是民间环境保护中最重要、最活跃和最有影响的力量。因此，必须根据环境保护的特殊性，在《环境保护法》修订时做出相应改进。在行政公益诉讼方面，《行政诉讼法修改建议稿》第26条第2款规定：“自然人、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以申请人民检察院提起公益行政诉讼。人民检察院在两个月内不提起诉讼的，自然人、法人或其他组织可以以自己的名义提起公益行政诉讼。”[23]根据该规定，环境行政公益诉讼的法律障碍将不复存在。检察院具有法定的法律监督职能，由其提起诉讼既可以监督部门的行政执法，也可以节省公民、环保组织的开支。公民诉讼的前置程序限制和60天缓冲期的规定，有利于减轻法院的讼累，同时为协商、更改行政决定预留了合理的时间。但该规定尚显笼统，建议修订《环境保护法》时具体列举可诉的行政行为，以便既保障行政部门正常行使权力，也方便人民检察院的起诉和法院的裁判。[page]
