【内容摘要】
“弱势群体”是指在政治、经济、文化以及生理健康等方面相对处于弱势地位的人群的总称，其缺乏组织资源、经济资源和文化资源的占有能力。近年来，随着我国改革开放的全面展开，随着社会转型的加剧和社会阶层分化的加速，不但使转型前的弱势群体以显性状态出现，而且还催生了规模庞大的新的弱势群体。当前我国弱势群体问题的凸显，不但影响到社会稳定，降低社会的整合力，而且阻碍了社会的持续发展。本文在前人研究弱势群体权益保护以及“和谐社会”的前提下，结合我国现有对弱势群体法律保护方面的措施与经验，深入挖掘了弱势群体维权与构建和谐社会的内在联系，在构建社会主义和谐社会的背景下，研究弱势群体形成的原因以及解决弱势群体权益弱化问题有着重要的理论价值和实践意义。
本文由前言和正文三章共两个部分组成：
前言主要阐述了改革开放后弱势群体问题的出现以及选择此问题作研究对象的背景和意义，概括地介绍了当前国内外对弱势群体问题的相关研究成果，简要地说明了本文的研究视角、主体内容和研究方法。
第一章 对我国弱势群体的界定、特征及构成进行了简要的分析，从社会学领域出发对社会弱势群体作一般的界定以及从法学角度对社会弱势群体作法学阐析，并简要说明我国弱势群体产生的原因。
第二章 对我国弱势群体权益弱化的现状及其原因、影响进行了探讨。从社会弱势群体存在的负面影响、社会可持续发展、宪政价值目标、法律的正义以及社会伦理等方面论证了保护弱势群体的必要性和重要性。
第三章 对健全完善我国现有弱势群体权益法律保护的对策进行了探讨。针对现行立法保护不足的现状，设计保护社会弱势群体的有效制度。
【关键字】 弱势群体 法律保护 和谐社会
【前 言】
改革开放以来，市场经济的发展所引发的社会分层的结构性调整使社会弱势群体问题日益凸显。20世纪90年代以来，我国经济一直保持快速稳定的增长势头，然而弱势群体的规模却大幅度增长，社会弱势群体问题日益严重。当前我国弱势群体的庞大规模和日益悬殊的贫富差距，表明弱势群体问题己经成为影响社会稳定与社会发展的重要风险因素之一。深入研究当前我国的弱势群体问题具有重大现实意义，只有从政策和制度上解决弱势群体的社会支持和社会保护问题，才能维护社会稳定、促进社会发展。如何认识与处理强者与弱者、强势群体与弱势群体的关系则是任何时期、任何社会形态都不能回避的重要课题，只有将社会弱势群体问题纳入法学视野，并归结为生存权、发展权的问题，才能使社会弱势群体获得持之以恒、行之有效的保护。十七大报告提出：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”时下，在“民主法治、公平正义、诚实友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的和谐社会的创建过程中，社会弱势群体法律保护问题又被提到一个新的高度。社会弱势群体的法律保护问题事关社会可持续发展、和谐社会的建立以及国家的长治久安。
在我国，“弱势群体”的产生根源于市场经济的快速发展和社会结构的急剧转型。弱势群体的大量存在表明我国社会两极分化的现象日趋严重，并已成为妨碍社会公平实现的重大障碍，影响社会稳定与社会发展，已经引起了社会各界的广泛关注，尽管国家在缓解或保护弱势群体方面进行了不懈的努力并取得了很大的成就，但是情况和形势依然严峻，还需要我们采取进一步的措施缓解这一问题。因此，深入研究当代中国的弱势群体问题，构筑弱势群体的社会支持网络，尤其是法律保护机制，具有重大的现实意义。 [page]
一、我国弱势群体及其权益的界定
（一）“弱势群体”的涵义
社会弱势群体（social vulnerable groups）是从社会学界定和使用的一个范畴。国际社会工作和社会政策界对社会弱势群体有一个基本相同的定义，即认为社会弱势群体是由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会而在社会上处于不利地位的人群。社会弱势群体并非真正的群体，它只是同类处于不利地位的社会成员的集合。从群体的基本特征上来看，相对其他社会群体而言，社会弱势群体是一个在社会性资源分配上具有经济上的低收入性、生活质量的低层次性、政治上的低影响力和心理上的高度敏感性的特殊社会群体。目前，我国学术界对于“弱势群体”没有统一认识。学者们根据自己的研究，从不同的角度对弱势群体进行各自的界定。有的学者从经济能力角度，认为“弱势群体是由于各种外在和内在原因、抵御自然灾害和市场风险的能力受到很大限制、在生产和生活上有困难的人群”。[1]有的学者从政治和法律角度，认为“弱势群体是一个相对概念，是在经济、文化、体能、智能、处境等方面，与另一部分人相比处于相对不利地位的一部分人”。[2]
从经济学角度，陈成文的专著《社会弱者论》中这样阐述的：“社会弱势群体”是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体。”[3]张友琴从资源配置的角度分析，认为“弱势群体是指在资源配置上处于劣势地位且有困难的各类群体，有两方面的意义，第一，弱势群体在社会资源的配置上不仅体现为经济利益的贫困性，也包括权力、信息、能力等诸方面的劣势与医缺；第二，这一群体存在生活困难且自身无法解决，需要外部的帮助。”[4]从社会学角度，郑杭生、李迎生认为，“社会弱势群体是指凭借自身力量难以维持一般社会生活标准的困难者群体。”还有，邓志伟的《让“弱势群体”由弱到强》一文中肯定：“弱势群体是指创造财富聚敛财富能力较弱，就业竞争力、基本生活能力较差的人群。”英国社会工作专家罗斯曼(Rothman)则认为，弱势群体是那些由于缺乏生活能力所造成依赖的人群，他们包括身体或精神残疾的人、年老体弱的人、童年时期丧失父母的儿童。[5]吉特曼(Giteman)和舒尔曼(Shulman)认为，弱势群体是那些由他们无力控制的环境和事件所压倒的人，包括爱滋病人、无家可归者、性虐待者、社区和家庭暴力的牺牲者，他们主要是儿童、孤儿、老年人、精神病人和长期患病者。[6]
就个人理解而言，所谓“弱势群体”是指社会上的一部分人，由于先天或后天的条件制约，缺乏较强的竞争力，不能或只能很少地占有社会资源，因此只能获得甚至不能获得较好的社会职业，使其收入分配较少或很少，只能过着水平较低的，主要是维持生存的生活，同时缺乏抵抗种种风险的能力，也缺乏依靠自己努力来改善其境遇的可能性，并在政治上、文化上和心理上都处于社会边缘。[7]
综上所述，不难得知弱势群体其实是一个社会概念，人类在任何时候，任何社会都会有特定的弱势群体，善待弱势群体实际上是强者对弱者的一种社会控制；弱势群体是一个相对概念，弱者是相对于强者而言，甚至不同人都有可能在弱者与强者的两个角色之间转换；弱势群体是一个动态概念，今天的弱者也许会是明天的强者，一部分弱者在革命时期，成为革命者而变为强者，当年的统治强者在革命的洪流中也会变成弱者。同样，弱者在一定条件下也会变成强者；弱势群体是一个历史概念，对无产者穷人来说我国的趋势是由多数变少数，这也是社会的历史进步的标志之一，在社会主义社会善待弱势群体应当是发展中的题中之义。
（二）弱势群体产生的原因
在现实生活中，人们总会因这样或那样的原因而形成为相对强势或弱势的主体，这些原因主要有： [page]
1．存在隶属关系
这里并不单单身份关系会产生隶属关系，某些契约关系同样可以产生隶属关系。
劳动关系即属此例，劳动者通常是不得不成为一名被雇佣者，由此雇主获得了对劳动力的支配权，同时，也获得了对劳动者的支配权，隶属关系也就形成了。
2．信息不对称
虽然在某些社会关系中，当事人并不存在隶属关系，但由于对信息掌握的程度不同，造成二者地位实际上的不平等。例如，在消费关系中，消费者与经营者是合同关系中的平等主体，但由于信息在两者之间的分布不均衡，作为自然人的消费者所掌握的商品和服务的信息是非常有限的，经营者对其商品、服务的信息的提供却占据主动。消费者获得的关于商品、服务的信息的多少取决于商家的行为，提供多少、怎样提供都不受消费者制约。因此，双方实际地位并不平等。
3．经济力量的差距
在原始社会以后，贫富差距甚至贫富悬殊始终与人类相随。在现代社会，随着具有强大经济力量的垄断组织的出现，现实社会中与之相对应的其他经营者和消费者的经济力量根本无力与之抗衡。
4．自然原因和传统影响
妇女、儿童、老人、残疾人往往是社会中的弱者，虽然其中也不乏佼佼者，但整体而言，由于生理方面的自然原因甚至传统社会中的观念、歧视，他们往往在体力、智力、机会等方面处于不利地位。
5．不良的制度影响
制度的好坏直接影响人们的社会地位和个人发展的机会。因此，作为一个现代国家，其法律制度和公共政策的制定都必须从人文关怀的角度出发，尽可能地避免人为地制造弱势群体。
（三）弱势群体的构成
“脆弱者群体的存在，是一种普遍现象”。[8]究竟如何认定哪些人属于弱势群体呢？依据什么标准来确定弱势群体的范围？根据不同的标准可以划分出不同的弱势群体范围，但如果划分标准不科学，将导致不当地扩大或缩小弱势群体的范围，这显然违背保护弱势群体的初衷。因此，应参考其他国家在社会文明进步过程中的经验并结合我国的自身国情来加以认定。目前理论界对弱势群体并没有统一的界定，但根据我国使用该词语的时间及场合，可以清晰地看到弱势群体是随着我国社会主义经济建设的发展和经济体制的改革以及对外开放而逐步产生的，它是社会各种利益相互作用的必然结果。
纵观学者们的论述，可以大致地将下列人员纳入弱势群体的范畴：
1．未成年人。未成年人是指未满18周岁的自然人，其从生理到心理都还处于生长发育期，自我保护的意识、力量均有限，极易受到来自社会环、家庭、生活等方面的不良影响，相对于成年人而言，属于明显的弱者。
2．老年人。老年人在我国主要是指年满60周岁的男人或年满55周岁的女人，他们的生理机能与此前相比，有很大的下降，在生活自理能力和独立维持生计的能力方面不可避免地要依赖他人或社会，需要全社会的关心与保护。与青壮年相比，他们属于明显的弱势群体。
3．残疾人。残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或不正常，全部或部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人们。他们需要社会提供全方位的便利，给予关怀和保护。与心理、生理健全的人相比，他们必然处于弱势地位，在各种竞争活动中，他们的利益很难得到有效保护。
4．妇女。妇女由于其生理特点和肩负的哺育人类后代的责任，与男性相比处于弱势地位，尤其是在就业方面，普遍存在一些性别歧视和不公平对待。故应将其归入弱势群体，照顾其特殊性。
5．失业人员。失业人员是指在劳动年龄内有劳动能力，目前无工作，并以某种方式正在寻找工作的人员。包括就业、转失业的人员和新生劳动力中未实现就业的人员。失去工作的劳动者丧失维持生活需要的经济来源，其生存处于受威胁状态，是市场经济社会中不可避免的弱势群体。 [page]
6．进城务工的农村劳动者。1他们虽然可以找到工作，但工种一般较辛苦，城市人不愿从事的工作通常由他们承担。在法律上，他们的权益保护规定不足，几乎不享受社会保障待遇。在社会地位上，明显受到歧视。
7．从事农业劳动的农村劳动者。由于我国长期实行的城市倾斜政策导致农村发展滞后，制度上的藩篱造成社会的进步不能良性互动地带动农村的发展。“农民”成了劣等人的代名词，也成了最底层的弱势群体。这类人群生活极为困难，与社会主体人群相比，处于弱势地位，应该给予倾斜性法律保护。
8．因各种原因处于不利地位的其它人员。如少数民族、精神病患者、艾滋病患者、同性恋者、城镇拆迁户、消费者、突发性灾难受害者、在押服刑人员等。此类人群往往由于各种特殊的历史文化、生活环境、突发事件等原因成为权益被侵害者，其自身维权的途径狭窄，维权过程不透明，相对于社会主体人群，极易受到不公正待遇，明显处于弱势地位，应当加强法律保护。
（四）弱势群体的综合特征
1．经济上的贫困性。经济上的贫困性是弱势群体的首要特征。弱势群体通常都是收入水平低和生活处境难的社会群体，他们的经济收入往往低于社会人均收入水平，有的则无固定收入来源、无劳动能力，甚至徘徊于贫困线边缘或处在贫困线以下，难以维持基本的生计。据人力资源和社会保障部网站消息，人力资源和社会保障部公布了2008年一季度就业和社保情况。2008年一季度末，全国城镇登记失业人员825万人，登记失业率为4.0%。根据2007年6月，我国劳动和社会保障部科学研究所对下岗职工家庭的随机抽样调查的数据显示，下岗职工家庭的平均月收入为847元，家庭人均收入仅269元，比全国城镇居民及其家庭人均月收入低220多元。从收入看，下岗职工是弱势群体中典型的贫困阶层。
2．生活质量的低层次性。经济上的贫困性只是就弱势群体物质生活的数量状况对其特征的描述。而与弱势群体的这一特征密切相关的是其生活质量上的低层次性。生活质量上的低层次性包含两方面的内容：一是指物质生活的质量。衡量物质生活质量的高低有很多方法，其中恩格尔系数法是国际上较为常用的方法之一。恩格尔系数法即食品消费占生活费支出的比重，恩格尔系数在60%以上者绝对贫困；50-59%为勉强度日；40-49%为小康水平。二是指精神生活的状况。社会性是人的根本属性，人除了生理需求外，还有文化、娱乐、交往、自我实现等精神上的渴望。因此，精神生活状况也是衡量弱势群体生活质量的重要指标。大量研究表明弱势群体的精神生活状况都具有低层次性。如以下岗职工为例，有学者通过调查研究得出的结论是：“绝大多数下岗人员的精神、情绪状态欠佳，苦闷、焦虑、仿徨、悲观是他们精神生活的主要特点。”
3．承受能力的脆弱性。承受能力的脆弱性是弱势群体主观状态上所具有的特征。经济上的贫困性本身也蕴含着承受能力的脆弱性。“贫困不仅指收入分配的最底层，而且指所处社会地位的低下，贫困是这样一种特殊的无权利状况，即在面临来自社会中有权势的集团压力时，无力控制自己所处的生活环境。”朱力认为，脆弱由于弱势群体经济上的贫困性和生活质量的低层次性，使得他们心理压力高于一般的社会群体，成为心理承受力较弱的群体，一旦社会的各种矛盾激化，经济压力和心理负荷累积到一定程度，影响到他们的生存，社会风险将首先从这一最脆弱群体身上爆发”。
4．政治上的低影响性。弱势群体在社会分层体系中处于底层，他们参与社会政治活动的机会少，表达和诉求自己利益的能力差。和强势群体相比，由于弱势群体远离社会权利中心，在公共政策的制定过程中影响力弱，其利益需求很难以顺畅的渠道反映出来。这就意味着弱势群体仅仅依靠自身的力量很难或者很难迅速摆脱自身的困境，解决自己的问题，而必须借助于政府和社会的力量，通过具体的措施予以解决。 [page]
二、我国弱势群体权益弱化现状及原因
（一）我国弱势群体权益弱化现状
我国弱势群体权益弱化现象，从总体上来说：
1．权益被弱化导致社会地位不高
弱势群体的人身权利、民主权利、人格尊严时常得不到保障。弱势群体的社会权利资源弱势，他们“远离社会权利中心”，掌握的资源很少，尽管人数众多，但他们的声音很难在社会中发表出来。较少参与社会政治活动，难以影响公共政策制定；社会关系的资源弱势，与弱势群体有密切关系的人，也都缺乏掌握社会权利和社会资源；同时社会声望和职业地位弱势，并没有得到社会应有的关注和有效的援助。劳动纠纷调节、就业、社会保障等诸多方面，都处于不利地位，如农民进城务工经商常受到歧视和刁难，被称为二等公民，有些农民由于急着用钱只得降价出售农副产品，有些进城务工农民被迫廉价出卖劳动力以求得温饱。下岗职工再求职中，往往被迫签订不合理的内容，工资被压得很低，劳动条件恶劣，工作中的
劳动保护不落实，人格尊严常常受到侵犯等。处于社会最底层，所拥有的政治权利极其有限，经济、文化资源很少，人格时常受到侵害，劳动福利得不到保证，遇到法律方面的纠纷，无法有效地使用法律武器来维护自身利益，且正当权益常受侵犯。
人身安全方面受到侵害最为严重。即是由于人为原因对弱势群体造成的身心伤害。主要体现在两个方面：一是强势群体对弱势群体的直接伤害，如最近几年连续报道的某地黑窑场包工头及管理人员对劳工盘剥的同时，还剥夺工人的自由权，打伤、致残劳工；另一方面，是因冷漠歧视而对弱势群体造成的间接伤害，即一些本不该发生的恶性事故，如南方一些化工企业发生的打工仔、打工妹成批中毒致残事件。生产场所、集体宿舍“禁闭式”管理发生火灾后无路逃生而大量被烧死事件。这都是由于无视弱势群体的生命健康，在恶劣的生产条件下强行生产，最后酿成严重后果，而这些情况在国有企业里是很少出现的。
2．权益被弱化导致经济收入不高
贫困是社会弱势群体共同的特征和根本属性。其中，贫困是指“缺少达到最低生活水准的能力”2，或者“是指物质上、社会上和情感上的匮乏，它意味着在物质、保暖和衣着方面开支要少于平均水平”3。弱势群体的生活质量相当差。“经济利益上的贫困性是社会弱者的根本属性，决定着社会弱者在生活质量和承受力上的共同特征。”他们的生活十分窘迫，常举债度日，如伤残人员，若无社会保障，便会连基本生活都无法保证。无业、失业、下岗人员中部分只能解决温饱问题，孩子的求学非常困难，且多是因病致贫，无法支付高额的医疗费用。首先，住房是个难题，弱势群体中往往是几口人或是几代人挤在狭窄、阴暗、潮湿的房间或棚户中。这样会产生一系列问题：一是难以保证充分的休息和身心的放松；二是难以获得足够的采光和新鲜空气；三是难以保障人们的基本隐私权和尊严；四是经常引起家庭纠纷和其他矛盾，这一问题在城市更为严重。其次，医疗保健方面也存在相当大的不足和缺陷。据有关资料显示，在我国贫困人口中，因病致贫的约占1/3或者更多。
3．权益被弱化导致科学文化素质低下
弱势群体的教育和培训资源处于弱势。弱势群体中的青少年获得的教育资源匾乏(经费、校舍、电脑、图书、师资等)，弱势群体中的成年人获得职业技术和技能的培训资源匾乏，导致他们的人力资本在劳动力市场上缺乏竟争力，不能适应现代社会的发展要求。城镇弱势群体中多数人的文化素质低下，没有一技之长，导致他们容易下岗失业，再就业也面临很大的困难，农村中的弱势群体往往靠救济度日，无法从根本上脱贫。
4．权益被弱化导致心理状态差
弱势群体常有如焦虑、仇富、怀旧等的心理状态。“弱势群体由于个性、年龄、残疾、就业难、下岗等原因，相对社会主流人群处于不利地位，因而心理压力大，失落感强。尤其是残疾人、城市农民工、下岗失业人员，他们在劳动力市场无竞争力，缺乏职业安全感，心里压力高于一般人群，对自身的境况、外界的反映极为敏感，在社会生活中缺乏社会支持感和认同感。”[9]“这类人中不少人情绪上抑郁、急躁、易怒、焦虑、紧张、恐惧，出现自卑、多疑等不良心理变化，同时在心理因素作用下，相当数量的人伴有心悸、心慌、失眠多梦等症状。他们迫于经济压力，对生活绝望，以自杀来寻求解脱的比例远远高于一般人群。”[10]美国社会学家丹尼尔•贝尔在《意识形态的终结》一书中指出：“在通常情况下，人们工作的惯例化钝化了挫折感，并提供了安全感。但是当个体即将面临失业时，无助感便会高涨起来，自尊便受到了威胁。”[11]钱再见认为弱势群体社会支持不足，个人受挫情绪强烈，容易产生不满、苦闷、焦虑、急躁情绪，甚至发展成为社会的仇视、对抗心理，引发越轨犯罪行为。[12]李强也认为弱势群体“具有较低社会支持感的人，对他人的评估比较消极，而对自己本身则产生人际交往无能、焦虑以及社会排拒感”。[13] [page]
具体而言：
1．未成年人。这类人群极易处于安全少保障、教育不到位、权益受侵害的状态之中。未成年人有其幼稚、冲动、法制观念薄弱，容易引发犯罪的一面，但是作为社会的边缘群体，更多的还是他们合法权益得不到保障，面对种种侵害无力抗争。目前，“乞讨儿”、“童工”、“留守儿童”、“家庭暴力”等就是其中的突出问题。
2．老年人。老年人权益保障法第十一条规定：赡养老人是指对老年人经济上供养、生活上照料，精神上慰籍，照料老年人的特殊需要。但是，有些赡养人没有认识到老年人的自身局限性，不去生活上照料，不在精神上慰籍，甚至不予经济上供养，使这些老年人感到孤独、心灰意冷、缺乏生活的信心。 老年人受虐待、遗弃严重。由于历史的原因，很多老年人年轻时未能读书或读书很少，无固定工作，老来没有养老金；有些老人子女多，住房紧张，以至在子女婚后仍和子女住在一起，在父母子女之间、翁婿之间、婆媳之间为生活琐事发生矛盾后，有些很难缓解，往往导致矛盾激化，此时的老年人本身处于劣势，在见中受虐待是常有的事，个别老人受不了这份“气”选择了离家“出走”，被赡养人遗弃在外。 老年再婚受到强烈干涉。国家虽然高度重视普法工作，但发展不平衡，相当一部分人仍未能认识到什么叫老年人权益，应该从哪些方面保障，法律有什么规定，甚至有些组织、有些以及老龄工作的人员也知之甚少，向社会宣传维权、组织老年人维权还仅在起步阶段。有些家庭成员侵犯了老年人权益还认为这是“家务事”，外人无权干涉。长期下来，老年人权益受到侵犯后本能有效地得到制止。“经济水平是制约老年人生存和发展的根本要素……核心就是收入来源少，收入水平相对比较低”。[14]此外，健康状况差，受衰老和疾病威胁，收入水平低、医疗社保水平低也是突出问题。
3．残疾人。2002年中国残联公布的一项统计数字显示，全国目前有6000多万残疾人，大约每五个家庭中就有一个家庭有残疾人，其中听力言语残疾人数最多，达2057万人，占残疾人总数的34.2%。严格地说，在我们的传统文化中，对残疾人缺乏应有的关怀尤其是价值的尊重。虽然，我们用“残疾”取代了贬义的“残废”。但其身体的残疾，到今天依旧被部分人视为“五官或四肢不全”。大量残疾人在街头乞讨和为人卜占以求生计的景观，昭示出我们对残疾人的关怀和尊重还远远不是现代文明的水准。仅以发达国家在立法、社会保障等细微处对残疾人精心提供的便利作为参照，我们要做的事情还太多太多。
4．妇女。女性在就业、再就业中，受歧视的现象较为突出，享受社会保障、职工福利的程度总体上低于男性，生育保险的普及率极低。女职工的特殊劳动保护落实不到位，据有关调查数据显示，有78．5％的妇女在经期没有受到特殊保护，40.1％的妇女在孕期没有受到特殊保护，25.6％的妇女在哺乳期没有受到特殊保护。同时，男女两性职业结构存在较大差异，女性工作职位和晋升机会与男性相比较少。家庭暴力现象不同程度地存在，婚姻家庭方面的违法现象较为普遍。
5．失业人员。此类人群属于生活状态改变了的弱势群体。由于失业人员的物质生活水平偏低、生活拮据，大部分人只能在低收入或没收入的情况下靠领失业救济金、最低生活保障金维持最基本生活，绝大多数的下岗职工精神状态欠佳。家庭关系和睦水平远远低于同龄人总体的平均水平，家庭冲突和纠纷多。“长期生活在低收入阶层，没有工作，可能将个人推向厌烦、绝望、脾气恶劣、冷漠无情而不能自拔，甚至还会导致家庭内部的冲突或酗酒等”。[15]
6．进城务工的农村劳动者。此类人群是流动性最大的弱势群体。农民工的生活颠沛流离。对这部分人，开始被称为“盲流”，即“盲目流入城市”，在取缔之列。不久，“盲流”的名词逐步淡化，取而代之的是“民工潮”。这是指在每年春节前后，进城打工者回农村去过年并在过了年后再出来的高潮，也指民工越来越多，成千上万，势如潮涌。他们主要分布在采矿业、建筑业和服务业，从事城市职工不愿干的那些又脏又累的工作，却享受不到或不能完全享受所在单位正式职工和城市居民应有的福利待遇和其他权益，所获报酬也比较低。更为重要的是他们的职业和生活缺乏制度化的保障，没有固定的居所，没有城市居民的最低生活保障，他们在努力建设好一个个城市的同时，却不断地受到城市方方面面的排斥，并随时都有被解雇而流浪在街头的危险。他们的贡献与回报是不相称的。我国政府虽然在近年来一直强调如何保护进城打工的数亿农民工的利益，可是直至今日，在中国各地各种歧视、欺骗、克扣、剥夺农民工应得利益的现象依然普遍存在。尤其是在民营中小型企业里面更为严重，老板们的贪欲、无耻、霸道甚至公然抢劫、诈骗亦屡见不鲜。政府相关部门出于某种“政绩”利益方面的需要，对处于弱势地位的农民工合法利益的保护，显得措施不力或缺乏严格执法的原动力，而对黑心老板们则显得宽容有余，监督流于形式，其处罚之轻微，几乎是在鼓励黑心老板们继续变本加厉，谁不如此做，谁就不是成功的“唯利是图”商人。 [page]
7．从事农业劳动的农村劳动者。此类人群是人数最多的弱势群体，他们没有获得平等的公民待遇，常受到种种盘剥歧视。教育权利，农民的子女不得与城市居民的子女享有同等的受教育权利。抗争权利，农民的上访、示威受到现行法律和政策的严格限制。社会保险权利，农民不得享受社会保险，在中国长期以来就是一种“常识”。土地财产权利，农村土地产权的三大特征，即农民集体土地所有权的虚置和多元，国家垄断的土地处分权的膨胀和随意性，以及农户实质享有的土地财产权的被剥夺，目前过渡的城市建设和开发区建设更随意占用农民集体所有的土地而没有得到应有得补偿。农民缺乏缺乏正当的利益表达渠道、缺乏利益受损后的司法救济、缺乏必要的和现实的新闻舆论支持。
8．因各种原因处于不利地位的其它人员。近年来随着社会经济的发展，城市改扩建过程拆迁户维权、消费者购买商品后由于商品质量和安全问题导致人身财产安全受到侵害的维权、服刑人员正常合理的人身权利的维护、少数民族民族风俗、习惯和权利的维护、同性恋与艾滋病患者受到社会歧视现象的维权、突发事件受害者生存权维护等一系列问题，突出地反应出这类人群权益被侵害的严重性，由于他们处于弱势群体主体边缘，大多不被社会所关注，他们的维权呼声代表了他们内心迫切真实的意思表示。
（二）弱势群体权益弱化的原因
弱势群体是社会经济高速发展过程中的必然产物，其特殊的社会身份、地位和环境决定了权益被弱化的必然性。
1．历史原因
我国弱势群体是在中国特定历史环境下产生的，是与特定的历史时期相联系。各种各样的地缘因素、文化因素、政治因素、社会因素同历史因素相互作用造就了不同类型的弱势群体。以农民工为例，在计划经济时代，国家实行严格的收入分配制度和户籍管理制度，这两者实际上形成了我国城乡二元化社会分离的格局，限制了农民向城市的流动。尽管这种二元格局在计划经济时代为社会的稳定和发展做出了巨大的贡献，显示了一定的优越性。但是随着改革开放的不断深入，这种二元格局的弊端愈加凸现，在一定程度上制约着市场经济的步伐。二元化的户籍管理制度制约着人口的广泛流动，特别是经济落后农村的农民向经济发达城市的流动。城乡二元格局是历史形成的，它在城市与农村之间形成不同的经济结构，这种二元化的经济结构拉大了城市社会与乡土社会之间的经济差距，以及由此而来的各种价值观、人生观。经济差距越大，就越能刺激农民涌向城市的心理，也越能加剧城乡两种秩序的对立。这类历史原因既包括几千年封建传统文化的历史残留，同时也包括当代社会发展史中的一些不良影响。
2．自然环境原因
自然环境原因指弱势群体由于自然条件造成的，主要包括自然条件恶劣(如高山区、高寒区、荒漠区)和自然灾害(如洪涝灾害、地震灾害、台风等)，这是由于不可抗拒的环境所造成的。这类自然性弱势群体主要有生态脆弱地区人口和灾民组成，这一般也是难以采取有效措施来杜绝的，他们最基本的生存权受到自然环境的威胁，往往只能通过人为实施必要措施进行改善或调整。现阶段天灾一部分都是由人为引起的，如环境污染所造成的灾害，我们也应该首先从自身活动中去寻找原因。
3．执法环境差、维权成本高、城市歧视强、社会保障体系滞后等社会原因
弱势群体当其权益被侵害之后，会做出两种选择：妥协与抗争。妥协是弱势群体放弃自己的权利，默默忍受并予以逃避，或者被迫接受结果并继续承受；抗争是弱势群体争取自己权益的积极表现，他们通过上访、诉讼、甚或暴力等方式来为自己维权。德国法学家耶林认为，“权利，为达到此目标的手段就是斗争。”[16] 弱势群体希望通过政府部门、社会舆论、司法机关等主体争回自己的合法权益，然而这些弱势群体的坚强后盾有时却视而不见，来自他们的关心最多只停留在口头上，让人看不到实际的内容。执法部门力度不够的原因在于执法人员的素质不高、地方政府的保护主义，地方政府为了自己的经济利益，甚至容忍或放纵某些事情。 [page]
诉讼是弱势群体权益保障的法律底线，同时也是弱势群体最不愿意走的一条路。因为目前司法不健康环境，加之较高的诉讼费用使得弱势群体没有能力争回自己的正当权利。司法环境不理想，维权成本高、风险大是法律难以保护弱势群体权益的根本原因。弱势群体打不起官司的原因还在于耗不起时间，即便经历艰难困苦获得胜诉，法院执行难也是一个问题，最终的胜诉只是一张仅有心理安慰作用而无实际意义的法律白条。因此，即便弱势群体知道其权益被侵害，也不敢、不愿用法律途径来为自己维权。
此外，我国社会保障基金管理不规范、资金缺口严重，社会保障制度覆盖面狭窄，与广大人民群众利益密切相关的教育、医疗和住房制度改革没有取得预期的成效，种种原因导致弱势群体社会保障体系的脆弱。在收入分配差异日趋拉大的前提下，社会保障制度未能有效缓解与弱化社会弱势群体的生成态势，也成为我国弱势群体权益弱化的主要原因之一。
4．弱势群体的自身原因
弱势群体自身素质的束缚也是其权益法律保障缺失的一个重要原因。弱势群体文化素质相对较低、现代法制观念不强、自我保护意识淡薄、缺乏权利观念，当其权益遭受侵害之后，由于救济无门，只能自我承担。他们愿意放弃一些权利，去赢得一些情理，以改善同周围的社会关系。这是中国传统的价值观念在作祟，这种落后的权利观念是弱势群体权益屡屡受损的重要原因，也是其难以接受现代法制思想，不能用法律维护自己权益的关键。
三、完善我国弱势群体法律保护的建议
（一）我国关于弱势群体权益法律保护的成就
1．我国宪法从根本大法的高度，确立了对弱势群体的平等保护规定了特殊维权的范例。宪法在公民的基本权利和义务一章中，定了平等原则、公民的人身自由、财产权利不受侵犯的原则等。些原则无疑具有普遍的效力和崇高的人本价值。另一方面，从现实出发，仅有这些重要原则，尚不能足以维护和保障某些特殊人群即弱势群体之正当权益。为此，《宪法》从多个层次作出了有利于保障弱势群体的规定。其一，资助贫困老人。公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。其二，保障、抚恤与优待军人及家属。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。其三，帮助和救助残疾人。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。其四，倡行平等保护男性与女性之权益，特别强调对妇女权利、利益的保护和尊重，注重在政治上培养和选拔女干部。其五，从国家和民族的长远利益出发，特别重视家庭建设和道德建设。强化对婚姻、家庭、母亲和儿童的特别保护。4以上内容和规定互相衔接和联系，形成了国家根本大法对弱势群体给予平等保护和特殊维权的立法框架及基本格局，是我国基本法的立法依据。
2．现行的单行基本法，体现了宪法的宗旨，确立了对弱势群体提供法制保障的基本制度和规则。与保护弱势群体的正当权益直接相关的法律主要有《民法通则》、《婚姻法》、《继承法》、《妇 女权益保障法》、《残疾人保障法》、《未成年人保护法》；还有《公司法》、《保险法》、《外商投资企业法》、《
合伙企业法》、《企业破产法》等。这些单行的法律，分别或者共同对弱势群体的典型代表人群如妇女、未成年人、老人、残疾人等所享有的平等权利和特殊的社会保障、法律的保护与救济，作出了较为可行的规定。在前述法律中，尤其值得倡导和肯定的是《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》与《未成年人保护法》。此3部基本法均根据宪法而制定，不能混同为一般的法规和行政规章。
《残疾人保障法》施行于1991年5月15日，该法分为9章计54条，是新中国第一部关于残疾人的保障法和基本法。该法以基本法的形式，界定了残疾人的内涵与外延；确定了立法的基本原则和残疾人在社会生活中健全的法律地位。该法明确规定“国家采取辅助方法和扶持措施，对残疾人给予特别扶助，减轻或者消除残疾障碍和外界障碍，保障残疾人权利的实现。”该法分别从康复、教育、劳动就业、文化生活、福利、环境、法律责任等方面，较为周详的规定了残疾人享有的多项权利及其保障措施。 [page]
《未成年人保护法》施行于1992年1月1日，是新中国第一部关于未成年人权益保护的基本法。该法首次将国家立法对未成年人的保护区分和确立为互相联系的4个方面：家庭保护、学校保护、社会保护与司法保护。其立法的宗旨和目的是保护未成年人的身心健康，保障未成年人的合法权益，促进未成年人在品德、智力、体质全面发展。这部基本法的实施，体现出国家对未成年人的高度关爱和重视。
《妇女权益保障法》施行于1992年10月1日，是新中国第一部保障和维护妇女合法权益的基本法。该法立足于中国的国情，从保障妇女的合法权益、促进男女平等，充分发挥妇女在社会主义现代化建设中的作用出发，规定了平等保护等立法的基本原则和妇女依法享有的特殊权益，力求逐步完善对妇女的社会保障制度。在其立法的内容中，分别对妇女如何享有政治权利、
文化教育权利、劳动权利、财产权利、人身权利、婚姻家庭权利等，作出了相同于男子而又不同于男子的种种保障性规定及其措施。
3．在众多的法规及其司法解释与执政党的政策中，对保障弱势群体的合法权益、特殊权益予以补充和细化，使之更具操作性和便于执行。国家审判机关和检察机关直接对侵犯妇女、未成年人、残疾人、老人、五保户等合法权益的适用法律或案例，作出了统一的具有效力的司法解释。5这些解释对于指导各级司法机关公正执法、严肃执法和维护弱势群体的合法权益，发挥了积极的作用。
（二）我国关于弱势群体权益法律保护的不足和缺陷
1．己实施的单行法与需求之间的缺失
以宪法为依据而颁行的3部单行基本法，是新中国法制建设取得重要成果的构成内容。然而，世事变迁，如今己经难以完全适应客观形势的要求。如前所述， 《残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保障法》对于维护和保障三大弱势群体的平等权利、合法权益和“特殊权益”，6均发挥了重要作用。但是，三部基本法的内容和规制都在不同程度上落后于弱势群体的客观需求。以残疾人劳动就业为例，90年代初期施行的《残疾人保障法》就此作出的9条规定，已与现行的仍在着力建设的市场经济体制有很大出入，仅就残疾人的择业、就业而言，许多内容缺乏有效的强制性规定。残疾人的劳动就业日益艰难，为残疾人兴办的企业又难以为继。残疾人的就业需求远远超出政府部门的安置范围。中国残联公布的一项统计数字显示，全国目前有6000多万残疾人，大约每五个家庭中就有一个家庭有残疾人，其中听力言语残疾人数最多，达2057万人，占残疾人总数的34.2%。据介绍，在我国5类残疾人中，智力残疾为1182万人，视力残疾、肢体残疾各达877万人，精神残疾225万人，多重及其他残疾782万人。残疾人中，男性占50.03%，女性占49.97%，男女性比例基本一致。残疾人就业艰难，听力言语的残疾人其康复难度和就业难度实属不易，加上在市场经济条件下出现的许多新情况，早己超出现行《残疾人保障法》的内容和调整范围。我国60岁以上残疾老年人有2383.2万，占残疾人总数的39.2%，与全国人口相比，残疾老年人比例偏高。同时，0—15岁残疾儿童少年占残疾人总数的15.83%， 占全国儿童总数的2.66%。残疾人的一老一少，不仅在于其数量的庞大，主要在于其生活与自立能力更弱。中国残联有关部门负责人说，造成残疾老年人比例偏高的原因是许多残疾人在青壮年致残和随年龄增长人体机能衰退造成的。对于如何强化对残疾老年人与残疾儿童、少年的保障，同样是修改与扩充现行《残疾人保障法》的重要理由和成因。统计数字还表明，目前我国7成多的残疾人分布在乡村。其中，住在市镇的占25.47%，住在乡村的占74.53%，城乡比例为1: 3。显而易见，无论是现行立法的内容，还是保障救济的措施，都必须对《残疾人保障法》和相关法律进行创新和完善，以使6000多万残疾人得到更全面而完善的法制保障。以未成年人的家庭保护为例，在《未成年人保护法》的5个条文中，侧重规定了父母或者监护人的多项义务，在本章和其他章节中却未具体规定与指明父母或者监护人应当承担哪些具体的法律责任，抽象的原则性的规定较多，便于实际操控的内容太少，从而大大弱化了法律的警诫功能和规范作用。同时，《未成年人保护法》与《婚姻法》在内容与实施中的衔接，也存在某些缺失和问题。各级妇联组织和关心下一代协会很难在维权纠纷中发挥实质性的作用。究其症结，是因为在立法中不便赋予群团组织的执法或监督的职责。以妇女的劳动权益被侵犯为例，许多企业以种种理由高设禁规，在录用、签订劳动合同中的性别歧视尚普遍存在。在就业率持续走低，就业形势极为严峻的现实面前，妇女就业及其劳动保障，更需健全的立法予以救济。据统计分析，2007年全社会可提供的就业机会总共约1200万到1500万个，而实际的劳动力供给过剩高达1700万到2000多万人。下岗职工基本生活保障与失业保险并轨后，失业人数大大增加。由于农村劳动力己经并将继续大量地涌入城市，城镇就业形势更为严峻。近年来再就业率仍在逐年下降，1998年为50%， 1999年为42%， 2000年为35%， 2001年上半年的再就业率还在继续走低。显然，城乡妇女尤其是弱势女性在就业中的社会问题更为突出。中央和地方为解决扩大就业问题制定了一些法规和政策措施，但大多不易落实。不少下岗女职工反映，一些地方的业务部门不肯执行促进再就业的法规和优惠政策，各种名目的行政收费仍然很多，使优惠政策流于形式。值得注意的是，许多用工单位甚至包括某些国有企业，反而利用劳动力供大于求的形势，在吸纳下岗职工时往往采取不订合同、不缴保险、男女同工不同酬等做法，以获取廉价用工所带来的利润，致使许多女性职工难以上岗就业。 [page]
2．调整对象及其相关内容的缺失
弱势群体不仅客观存在，而且，由于多元的主观和客观原因，弱势群体有增无减，无法可依与有法难依并存，极不利于维护和保障弱势群体的正当权益。残疾人、未成年人特别是儿童和孤儿、妇女，以及贫困老人，是社会公认的弱势群体。而对于早已存在和不断显现的弱势群体，人们却各有己见。实际上，为数最多的贫困农民，失业与转岗的城市贫困者，流入城市并从事危重职业的民工，高校在读的特困大学生等，都是弱势群体的重要成员。对于这些弱势群体的扶助与保障，同样应当在行政法规的基础上适时的将其纳入立法的内容和作为调整对象，并在行政规章和司法救济等方面作出相应的规定，分别予以资助和保障。
以城市贫困者为例，其主体是下岗和失业的职工。此类贫困人群，一类是社会弱者，即社会的脆弱群体。这种贫困者在世界上任何国家和地区，任何社会制度下都是存在的。沦为贫困的主要原因是个人及家庭因素，包括各种老弱病残及其他个人生存和劳动能力障碍、家庭过高的赡养系数、意外灾害和意外事故形成的贫困者或贫困家庭。另一类贫困则带有明显的特殊性，这就是失业下岗人员、经济效益不好的国有和集体企业职工及退休职工家庭、个体经营者和帮工等。具体可分为四部分人群：一是“三无”人员，即长期以来由政府民政部门救济的社会救济对象；二是贫困的“失业”人员，即在领取失业救济金期间家庭人均收入低于当地贫困线的居民；三是贫困的在职、下岗人员以及退休人员，即在职人员领取工资、下岗人员领取基本生活费、退休人员领取退休费或养老保险金后，其家庭人均收入仍低于当地贫困线标准的居民；四是残疾、疾病等其他原因造成的城市贫困居民。
3．指导思想与调整手段的缺失
长期以来，我们过分畸重执政党的政策和国家行业主管部门颁行的行政规章对弱势群体的保护，相对地忽视科学、严谨的国家立法。既不利于国家长远的法制建设，亦与中国加入WTO以后所承诺的法制义务格格不入。改革开放以来，经过实践检验的深得民心并有利于弱势群体的劳动与社会保障和其他社会公共政策，7应当适时的提升和转变为国家法律。政策太繁又过于空泛原则与极易波动，行政规章过多又缺乏透明度，明显的不利于弱势群体的生存和发展。例如：对贫困农民的保护，应当更多的体现为法制而不是政策。“减轻农民负担”是政策治农的典型反映。可以说，从“负担”的本义而言，都是不合理的。否则，不能称之为“负担”。如为合理，则不能“减轻”。正确的法制对策应是：在基本法中明确规定“不允许增加农民的义务。”在此前提下，注重对农业、农村、农民尤其是对贫困农民的扶助和社会保障。对于特困大学生的扶助，可先以行政规章、政策和内部文件的形式作出规定，但应适时的尽快的纳入国家法制保障的组成内容。对于流入城市的劳工、失业等贫困者，亦应从立法上予以长远谋划。
4．法律实施中监督机制的缺失，相对的重视立法而忽视执法，轻视监管与落实
执法部门与主管机关之间缺乏有机的衔接与整体的监控；涉及到严重侵犯弱势群体合法权益的纠纷，在处断和执行中的“法律白条”现象随处可见，见怪不怪。主要的生成原因，一是受物质利益驱动的影响，执法部门见利益就上，见危难就让，互相推诱和扯皮，难以切实维护弱势群体的权利。二是司法效率低下，诉讼成本偏高，司法腐败的事实确实存在，弱势群体无力进行诉讼消费，不敢和不善于进行诉讼消费。8在很长的历史时期内，司法不公难以根除，某些地方和部门的司法腐败还甚为严重，一部分执法者素质低下，职业道德被商业利益所侵蚀，不仅不主持公正，伸张正义，反而对侵权者不敢严肃执法等，使弱势群体陷入进退两难的境地。三是监控和监督难以到位，执法与执行难已成为社会普遍关注的严重的社会问题。对此，现行法律和规章的保障与惩戒显得苍白无力。 [page]
(三) 立法的构想与弱势群体权益之维护
面对现实的法制需求，现行立法应当将更加切实有效的保障弱势群体的正当权益作为责无旁贷的使命，致力于创造可行的维护弱势群体合法权益的社会秩序。因为，“一个法律制度若要恰当地完成其职能，就不仅要求实现正义，而且还须致力于创造秩序。”[17]社会成员特别是对于弱势群体，更愿意生活在一个法度适宜、保障有力的民主法制国家。
1．立法重心的展望
从长远计议，可考虑在进行充分的可行性论证的基础上，制订关于弱势群体法律保障的统一法典，将对弱势群体保障的内容、制度一并纳入；从现实需要和立法与实施的条件出发，可采用逐步完善与颁行新的单行法律、法规的办法。
2．关于弱势群体立法的模式
首先，关于弱势群体法律保障的立法和创制，既可采用已被实践证明行之有效的单行分立法的模式，如残疾人保障与妇女权益保障法分而立之与修改完善，也可采用相关的立法内容整合统一的模式，如企业法中可专列章节，设置特困职工、劳工的救济办法。
其次，既可采用法典的模式，也可逐步制定单行法，并按照一定的体系组合、修改和完善。不同的选择，其立法的过程、方式、技术和要求不同，对弱势群体提供法制保障的体系和成本亦有所不同。从中国的国情出发，追求法典不现实，单纯的分立不注意衔接，或者勉强合一也恐怕与立法实践相佐。较多的学者认为，可采用逐步制定单行法的模式，即采用分别制定单行基本法或者特别法，倡行由简到繁的模式较为适宜。我国在立法实践中早已采用了单行法的模式。如《婚姻法》、《残疾人保障法》、《公司法》、《企业破产法》等。
尽管如此，我国是否应当继续采取单行分立模式还是整合统一的模式，理论上仍存在着分歧。既有分立模式的支持者，也有整合统一的倡导者。9本文倾向于采用单行分立即制定单行法的模式，适时改善和改进现行立法，逐步建立和完善有中国特色的弱势群体保障法体系。
3．现行法律、法规的修改和完善
其要点和重点内容是：通过对现行《残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保障法》等基本法的修改和补充，加强和优化对三大弱势群体的法制保障。前述三部法律，已有较为可行的构架和内容。鉴于客观形势的演变和现实需要，又应当对其进行必要的修改。这种修改与完善可分别进行。
在现有残疾人保障法的基础上，针对医疗康复、文化教育、劳动就业和法律责任中存在的现实问题，增设若干条款与内容，使残疾人在接受优惠或免费的医疗、教育等方面，得到更多的救助。如：残疾人在劳动就业的困难太多，国家和社会等主体举办的残疾人福利企业及其他经济组织很难取得良好的经营效益。为此，立法上不能满足于宽泛和原则性的规定，而应当在设置劳动岗位、就业选择等实体内容上规定更加切实的保障机制和措施。既按照市场经济的规律，又在政府扶持的某些企业调增有利于残疾人上岗就业的强制性内容。
在未成年人保护法方面，要更多的突出对儿童、孤儿的特别保护，除了界定主管部门的法定职责以外，注重与司法救济相配套，在人民法院设立对应的保护法庭。对有严重过错的父母、监护人，实施较为严厉的
民事制裁。
在妇女权益保障法方面，以劳动就业和消除性别歧视为突破口，着力于提高妇女的经济地位和经济自主能力，使妇女依法享有的特殊权益得到落实。
此外，应对现行政法规等规范性文件进行整合、疏理和编纂，提高立法的档次与保障弱势群体的经济效益。例如：提升社会福利机构的质量和档次，加强对社会福利机构的监控和管理，增强社会福利机构的保障功能。《社会福利机构管理暂行办法》，是民政部于1999年12月30日发布的行政规章。该《办法》所称社会福利机构是指国家、社会组织和个人举办的，为老年人、残疾人、孤儿和弃婴提供养护、康复、托管与服务的机构。此行政规章的施行，结束了我国社会福利机构无章可循、无法可依的状态，对于促进社会福利机构的发展和救济特定的弱势群体起到了积极作用。但是，该《暂行办法》不仅由于其是一般行政规章而立法层次太低，而且还存在有许多实质性的缺陷，从而不利于社会福利机构的优质发展，不利于特殊弱势人群的养护和康复。如：“社会福利机构享受国家有关优惠政策”，而不是享受法律上的权益；在申办人提交的系列材料中，对于最为关键和实质的“资金”条款，没有具体的数额要求；在法律责任的内容中，行政处分过于空泛与流于形式。对于构成犯罪的行为人，依法追究其刑事责任固然正确，但因其是“空白罪状”而难以执法，等等。 [page]
4．扭转监管乏力、监督机制不畅的对策
对于现行的多头主管的法律实施机制，应当进行大胆而果断的革新。一是统一纳入全国人大常委和地方各级人大常委的监督体系与内容之中，提升监督的档次和权威，二是由政府的专门机构承担主要的监督职责，理顺条块关系，减少监督和实施的部门，避免政出多门、互相扯皮的陋习；三是树立司法权威，强化司法保障的功能。对于弱势群体的诉讼案件，实行普遍的法律援助制度，设立专门的审判法庭。四是倡行社会监督与新闻舆论监督，增强执法的透明度。
有法不依，形同虚设。无法可依，与法制社会格格不入。“法律白条”，极易失信于民。因此，如同强化和树立立法的权威与法制权威一样，必须扭转现行法律、法规在保障弱势群体合法权益方面的“法律白条”现象。否则，有再多再好的现行法律和新的法制，都形同虚设。
【注 释】
1 多数文章中称其为民工或外来民工，在城市需要办理暂住证，否则无合法居留权.
2 世界银行.2003年世界发展报告[R].北京：中国财政经济出版社，2003.第19页.
3 Oppenheim.Poverty.The Facts.London.China Poverty Action Group.2003.第67页.
4 参见《中华人民共和国宪法》.法律出版社，2004年版.第16页、第17页.
5 参见最高人民法院、最高检察院2000年到2005年《司法解释汇编》.法律出版社，2006年版.
6 参见《中华人民共和国妇女权益保护法》第二条.
7 参见《中国公共政策分析》.中国利会科学出版社，2002年版.第18页、第89页、第196页、第270页、第290页.
8 将司法诉讼行为视为社会生活中的消费行为，同时对诉讼成本进行分析，与保障弱势群休有重要联系。
9 王利明.《中国民法典的体系》.《现代法学》.2001年第4期.第45-48页.
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[17] [美]E博登海默著.邓正来译.法理学法律哲学与法律方法[M].1999年版.第319页.
作者：廖毅
