【摘要】我国消费者保护法律制度是适应市场经济发展的需要而不断变迁和创新的一种制度安排。“潜在利润”是制度变迁的内在原因，制度“企业家”、政府部门、消费者组织等是推动制度变迁的重要力量，从以政府为主维权向支持消费者投诉的转化应成为制度变迁的方向。
【关键词】消费者；消费者保护法律制度；制度变迁
The Economic Analysis of Law Systematic Changes in Consumers‘Protection in China
【英文摘要】China‘s consumers’ protection law system is the changing and innovative systematic arrangement to meet the needs of the market economic development.“Potential profits” is the internal cause of systematic change. The system “entrepreneurs”，government departments， consumers‘ organizations are the major force to promote systematic change. The direction of systematic change transforms from the government to safeguard the rights to supporting consumers’ complains.
【英文关键词】consumer；consumer protection law system；systematic change
消费者保护法律制度是适应市场经济发展的需要而不断变迁和创新的一种制度安排。制度变迁是在各种主客观因素和变量的约束下，追求自身效用最大化的制度变迁主体发现了在旧的制度中存在着无法取得的“潜在利润”。当预期制度变迁的收益大于变迁的成本时而出现的一种新制度安排。本文尝试运用制度变迁的一般理论对这一过程的主要方面进行分析。
一、消费者保护法律制度变迁的过程
消费者保护制度是市场经济发展到一定历史阶段的产物。我国消费者保护法律制度的形成始于改革开放和商品经济体制的建立。综观几十年的发展历程，大体上可以划分为三个阶段。
第一个阶段是消费者保护外围法律制度形成阶段（自改革开放至《消法》颁布之前）。随着我国商品经济体制的建立，农村联产承包制的实行，我国农村居民的收入水平大幅增加，消费水平大大提高。旺盛的消费需求推动了农村集市贸易的迅速发展。但是，随着市场的红火，市场中契约治理制度并没有相应建立起来，致使市场中经营者机会主义行为盛行，缺斤短两、欺行霸市、假冒伪劣、哄抬物价等市场失序现象使市场中的农民消费者利益受到严重侵害。本着保护农民利益、巩固市场繁荣局面、维护改革大局等政治和经济目的，我国政府逐渐制定了许多与保护消费者有关的政策法规。如1982年颁布了《食品卫生法（试行）》和《商标法》，1985年颁行了《药品管理法》和《计量法》，1986年国务院颁布了《工业产品质量责任条例》，1987年发布了《价格管理条例》和《广告管理条例》等等。这些法律法规在客观上起到了打击不法经营行为、保护消费者的作用。但它们都是在消费者利益保护的外围对消费者的保护起作用，并没有涉及到消费者权益的实质规定，而且在某些情况下，当消费者权益受到侵害时还存在法律规定的空白和法律适用的困难，致使无法可依。
第二个阶段是核心法律制度形成阶段（《消法》颁布前后）。消费者保护核心法律制度主要是指专门以消费者保护为内容的《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消法》）。随着各种消费纠纷的急剧增加，由于缺乏专门的以消费者保护为内容的法律法规，给消费者维权带来许多不便。针对这种情况，地方政府根据实际需要制定了地方性消费者保护基本法。从1987年9月，我国第一个地方性消费者保护基本法规出台以后，到1993年8月，已有27个省、自治区、直辖市制定了地方性消费者保护法规。这些立法活动直接推动了国家消费者保护基本法的制定。1993年10月系统规定消费者权利与经营者义务等内容的《消法》得以颁布（1994年起开始实施）。它的出台弥补了我国消费者保护制度的缺失和空白，为从根本上保护消费者权益提供了坚实的法律依据。
第三个阶段是消费者保护法律制度体系建构与完善阶段（《消法》颁布以后）。随着市场经济的发展，消费者权益保护问题日益受到政府和社会的重视。经过多年努力，一个越来越明确的由法律监督、行政监督、社会团体监督和舆论监督四位一体，相互配合，协同动作，共同保护消费者权益的社会机制，在我国逐步形成。在《消法》颁行后，国家又陆续制定并通过了相关的《环境保护法》、《价格法》、《合同法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》以及一些相关的条例、规定如《种子管理条例》、《化妆品卫生监督条例》、《旅行社管理条例》、《保健食品管理办法》、《商品房销售管理办法》、《缺陷汽车产品召回管理规定》等等。从中国消费者协会网站资料可以看到，国家制定的全国性法律法规有193个、地方性规章177个、地方维权规定37个。这些法律法规涉及消费者生活的方方面面，形成了一个保护消费者权益的较为完整的法律体系。
可见，我国消费者保护法律制度变迁呈现出先外围立法再核心立法，先地方性法规后全国性基本法律，诱致性变迁推动强制性变迁，由点到面逐步完善的特点。
二、消费者保护法律制度变迁中的“潜在利润”
制度变迁理论认为，制度变迁的发生必须有某些来自制度非均衡带来的获利机会，“潜在利润”是制度变迁的内在原因。这些“潜在利润”主要来自以下几个方面：
1.规模经济带来的潜在利润。新制度经济学认为，规模经济主要受到制度的约束。在组织制度不变的前提下，组织的技术决定着组织获得的规模经济的程度。但如果组织制度可以变化，组织本身规模的扩大就能带来组织资金状况以致技术水平状况的改善，从而使组织获得规模经济的好处。消费者保护最初是以消费者个体为保护主体，但消费者个体的力量毕竟十分微弱。而代表消费者利益的专门组织—消费者协会的出现，为消费者维权提供了一种合作机制。通过合作，消费者可以有效克服单兵作战等市场弱势。同消费者相比，消费者协会不仅拥有财力上的优势，而且还拥有精通法律、商品知识和拥有职业敏感性的专业人士等优势。从2007年起中国消费者协会开始享受政府拨款进一步加强了其优势地位{1}.
2.外在收益内在化带来的利润。外部性的存在是制度创新的一个重要源泉。在某种程度上讲，制度创新的过程实质上是外部性内在化的过程。科斯认为，经济生活中的许多外部性都根源于产权界定不清，因此产权的界定以及产权制度的完善可以大大减少外部性。现实生活中，在缺乏惩罚性制度情况下，经营者依靠侵害消费者利益等方式获得额外收入几乎不需要成本，而这对消费者来说实质上就是其收益外部化。消费者保护法律制度使交易双方的产权得到明晰，在一定程度上增加了经营者侵害消费者权益的成本，降低了经营者采取机会主义行为的可能性，从而可以消减消费者交易收益的外部性。[page]
3.克服对风险的厌恶所带来的利润。风险的存在是削减经济活动的一个因素。实际生活中大多数人都是厌恶风险的。如果某些能够克服风险的机制被创新，总收益就可能增加。消费者保护法律制度实质上就是通过产权的界定、信息的揭示来实现对风险的克服，使经营者合法经营，减少对社会资源的浪费等以增加社会总收益。
4.交易费用转移与降低带来的利润。在现实经济生活中，由于市场并非是完全的，因此，信息的获取费用以及其他交易费用必然发生。这些费用成本的高低是检验市场机制的效率和发育程度的基本标准。而降低这些费用需要做出新的制度安排。我国市场经济发展较晚，市场机制发育尚不完善，市场中信息不透明现象较为严重。这也就为经营者采取机会主义行为提供了方便。而消费者保护法律制度明确规定经营者有告知的义务、消费者有了解商品和服务真实情况的权利，这在一定程度上降低了信息的获取费用。另外消费者保护法律制度体系，通过法律、行政等手段对市场信息进行揭示和管理，对经营者行为施加约束和激励，对消费者实施教育提高消费者辨识能力等，恰恰可以为市场中处于劣势的消费者提供一种在交易活动中对付市场缺陷和自身缺陷的手段和工具，从而可以在促成公平交易实现，降低交易费用的同时，使人们的利益及其安全得以实现和保障，使人们的经济福利得到提高，并给人们以相对正确和稳定的收益预期。
三、消费者保护法律制度变迁中的初级行动团体与次级行动团体
（一）初级行动团体
“制度企业家”是创造消费者保护制度的初级行动团体。制度变迁理论认为，诱致性变迁必须有一个制度的发明者或者“创新者”自发组织实施。也就是说需要一个能发现制度不均衡及其潜在的获利机会，并进行新制度“发明”的“初级行动团体”。
我国第一个消费者团体—河北新乐县消费者协会的成立就是基于富有制度创新能力的工商人员努力的结果。改革开放带来了新乐市场的繁荣，但问题也随之而来。有些不法商贩受利益驱动采取投机取巧行为，导致消费者利益受损，由此而引发的矛盾和纠纷愈来愈突出。保护购买者的利益成为工商人员工作中的当务之急。受有关美国保护消费者利益协会报道的启发，富有创新精神的新乐县老工商局长及其下属人员，建立了一个“维护老百姓利益协会”，最后正式定名为“新乐县消费者协会”。
我国第一部维权地方性法规的出台也是制度创新“企业家”努力的结果。各地消费者协会成立之初，维护消费者利益的基本依据是当时国家出台的一些外围法律法规。这些法规虽然在某些方面涉及到保护消费者权益的内容，但因为立法不是以保护消费者权益为直接目的，难免存在不衔接、互相矛盾以及疏漏之处。正是基于这种状况，当福建省消费者协会发现一起令全国震惊的“福州城门乡樟岚村农民用化粪池腌制大头菜坑害消费者”事件时，消费者协会成员及地方立法部门共同探索制定了《福建省保护消费者合法权益条例》。
王海是制度安排使用者中的制度应用创新“企业家”。青木昌彦曾指出，制度可以表现为明确的、条文化的以及（或者）符号的形式，如成文法、协议等，不过，关键一点在于：一种具体表现形式只有当参与人相信它时才能成为制度{2}.在此意义上，成文法和政府规章如果没有人把它们当回事就不构成制度。王海首次依据《消法》第49条尝试买假索赔的成功，使我国消费者首次认识并接受了《消法》中的“买一赔二”规则，从而使这项制度安排从一条死规定变为一项活制度。
（二）次级行动团体
次级行动团体是帮助初级行动团体获取收入而推进制度安排变迁的主体。我国各级消费者协会、消费者个人、大众传媒、政府行政机构、行业协会、学术团体等都充当了次级行动主体的角色。
消费者协会及消费者个人成为我国消费者保护法律制度的积极实施者和推动者。从组织专项调查，开展商品和服务的比较试验，参与行政部门对商品和服务的各种检查、质量跟踪、组织消费者评议商品、服务，到广泛开展对消费者的宣传教育活动，我国各级消费者协会作了大量工作，成绩有目共睹。一些拥有较强维权意识的消费者个人也针对市场中的侵权现象积极呼吁。这些行动产生了积极效果。
地方政府及政府机构在推进消费者保护过程中也付出了相当努力。一方面，地方政府推动了地方性消费者保护法律制度的制定。以福建省为例，继推出我国第一部消费者保护法律之后，1994年7月5日，通过的《福建省实施（消法）办法》，成为全国第一部与《消法》相配套的由立法机关颁布的地方性法规；1998年，通过的《福建省保护农民购置农业生产资料权益的若干规定》，成为全国第一部以农民消费者为对象的地方性法规；2000年，通过的《福建省商品房屋消费者保护条例》，成为全国第一部针对商品房消费的专门性法规。又如浙江省2001年率先以地方立法的形式，肯定了患者作为消费者的权利，首次将“三包”制度引向房地产领域。这些地方性立法都对我国消费者保护起到了积极作用。另一方面，各种政府机构承担了繁杂的商品检测检验和对不良经营行为的查处工作。如1996年中宣部、内贸部、国家工商局等部委组织了“百城万店无假货活动”，为消费者提供较好的市场环境做出了努力。
新闻媒体积极参与和推动维护消费者权益的活动。从媒体数量来看，据一项统计资料，1994年，全国共有以维护消费者权益为主要报道内容的消费报刊、杂志39份，而到2000年底，全国专门报道消费者保护内容的消费者报刊增加到90多份。从报道规模来看，以我国工商报为例，1994年，该报全年的维护消费者权益报道共500篇，从1995年开始，维护消费者权益的报道在数量上逐年增加，年增幅在10％以上（我国消费者协会简报）{3}.从参与质量来看，突出的是新闻媒介开展的“产品质量万里行”和自1991年开始的每年一次的“3·15”大型文艺晚会，一定程度上发挥了媒体的影响力。中央电视台的“焦点访谈”成为消费者维权的重要途径。此外，各种媒体还开设了专门的栏目对消费者进行消费教育，一定程度上提高了消费者的消费知识和维权能力。
正是由于上述初级行动团体和次级行动团体的积极行动，才推动国家颁布实施了《消法》，实现了强制性制度变迁，使消费者保护法律制度日益走向成熟。[page]
四、消费者保护法律制度变迁中的路径依赖
自1982年颁布了《食品卫生法（试行）》和《商标法》至今，经过20余年的发展变迁，我国的消费者保护法律制度取得了明显效果。较为完善的消费者保护制度体系得以建立，消费环境得以改善，网络化的消费者保护组织积极行动，消费者的维权意识和维权能力大为提高。根据中国消费者协会2004年公布的数字，该协会20年间共受理消费者投诉790万件，为消费者挽回经济损失56.8亿元。
当然，目前形势仍不容乐观。诺斯说过“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。由于受传统思维和政府主导供给模式的影响，作为最重要的正式制度、代表我国消费者保护整体水平的《消法》仍存在行政色彩过浓，过于依赖行政机关和行政手段，没有充分运用当事人自身的力量和民事手段来解决消费纠纷的问题。突出地表现在两个方面：
1.有关实体和程序规定欠合理，消费者的维权成本过高。《消法》（第41和42条）虽然对残疾赔偿金和死亡赔偿金做了规定，但消费者的其他精神损害，却未在赔偿范围。特别是按照现行法律，消费纠纷的诉讼程序繁杂、消费者的诉讼费用难以得到补偿。“由于经营者侵权给消费者造成损失的赔付给消费者的金额只是受损失的部分”{4}，消费者缺少足够的维权激励。
2.惩罚性赔偿的规定软弱无力，违法经营者的违法成本太低。惩罚性赔偿是指对受害人的赔偿超过实际损失。顾名思义它首先考虑的是对侵权经营者的惩罚，其次才是对受害者的补偿。美国等国家的立法对具体惩罚数额通常不做限定，而是交由法官根据需要自由裁量，有时要经营者承担巨额惩罚性赔偿，甚至令其倾家荡产。而我国《消法》（第49条）只是规定经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，令其双倍赔偿消费者的损失。从现实需要来看，限定一倍惩罚显然力度不够。尽管《消法》（第50条）规定了对侵权行为人处以其违法所得1—5倍的行政罚款，但它既不能实现对消费者的补偿和激励，在实践中还容易导致执法腐败。
已有的研究成果表明，以政府行政执法部门为主导的维权措施短期切实可行，但长期却差强人意，而消费者的维权措施能够起到长期抑制经营者侵权的效果{4}.因此，摆脱路径依赖，通过扩大经营者的赔偿范围，提高惩罚性赔偿的倍数，增大经营者的违法成本，同时提高消费者维权的激励，实现从以政府为主维权向支持消费者投诉的转化，应成为今后我国消费者保护法律制度变迁的方向。
【参考文献】{1}杜海涛。财政支持更利于履行职能（N）。中国老年报，2007—04—19.
{2}青木昌彦。比较制度分析（M）。上海：上海远东出版社，2001.14.
{3}成竹。试论维护消费者权益报道（M）。北京：中国社会科学院，2002.5.
{4}李恒年，等。消费者权益保护的经济学分析（J）。商场现代化，2006，（4）
西安交通大学经济与金融学院·郭广辉
