国家质检总局宣布,最近抽查的奶制品没有检出三聚氰胺。从重视结果的角度看,这是好消息。购买经过检查的这些牛奶,应该可以放心。但是,从重视过程的角度看,是不是从此可以对食品安全监管制度放心了呢?老实说我不放心,也不打算轻易就放了心。食品安全的监管制度是否可信赖,其有效性是否可持续?我依然觉得还处于著名小说家卡夫卡所描述的情景中,叫做“事态未明”。
监管制度的有效性表现为有三项功能,分别为信息收集、标准制定以及行为纠正。依据这三点来衡量,有毒奶粉大面积流通、致病乃至致死,是食品安全监管体制的严重失败。
所谓信息收集,放在奶粉事件中来理解有两点。一是要求监管者有能力知悉,是谁、在哪里、用什么办法往牛奶里添加三聚氰胺；这叫做能够收集到风险信息。二是要求监管者知道,有哪些可以减少和控制风险的技术与方法,以及怎样应用于实际；这叫做拥有风险知识。任何人都可以综合各种报道自己做判断:监管系统知道所有这些信息吗?如果不知道,像蒙牛老总牛根生在自己博客中说的那样“无知”,那说明体制僵化。如果知道,却根本没有行动,那说明体制极其僵化。
信息收集是有效监管的基础和前提,接下来的实质性行动是制定相应的安全标准与行为标准。再接下来,评价监管行动是否有效,要看监管对象是否纠正了自己的行为。举例来说,企业在生产过程中制造污染,监管部门实施“排污收费”制度,这是一种监管的手段。企业因此被“约束”在两种选择之中,要么是为污染付费(这可以理解为“消抵”污染),要么是采用少污染或不污染的工艺。两种情况下,纯粹“自由放任”的企业行为都被纠正。
我们已经知道,质检总局此前并没有在牛奶中检测三聚氰胺的标准。我们还知道,农业部承认,从奶农到奶站的质量监管,处于“基本失控”状态,因为既没有明确的法规,也没有明确的部门职责。总结起来说,在三聚氰胺已经肆虐数年的背景下,监管部门并没有制定过相应的标准,当然也就谈不上纠正谁的行为,纠正什么行为。
中国经济要避免下滑,进一步发展,必须依靠扩大内需。以国内市场为主的奶业以及食品业,本来面对黄金机遇,但是被他们自己的霸道与匪道彻底搞坏了。重建消费者信心,必须强化食品安全的监管体制,这才是王道与正道。为此必须从有毒奶粉事件中真正吸取教训,其中最值得强调的是两个方面。
首先,要将食品安全问题作为单一问题,列入政策议程中的最优先级。意思是说,实事求是地面对食品安全问题,不要将它与其他问题捆绑考虑。牛奶中添加有三聚氰胺早已是公开的秘密,已经不断有人吃出了问题,为什么没有任何管理与纠正?因为食品安全问题从来不能作为单一问题被认真评估,它总是被附加上或捆绑于其他问题来谈。比如说,它被看做是国际贸易纠纷的筹码,是西方反华势力的攻击借口,牵涉到国家形象、部门利益、官员面子、地方GDP、外资侵入、民族品牌等等。于是,人命关天的大问题,就被排挤成并不重要的小问题,甚至变成了别有用心的根本不要理会的“坏问题”。我很奇怪,那么多政府官员出国考察学习过了,声称懂外语,懂管理,为什么就是不知道,食品安全与环境保护一样,并列为最重大的全球问题?他们为什么不知道,类似疯牛病、毒大米这一类事件,就是导致政府不稳定和社会不稳定的最大危机?所以,废话少说,监管体制要使人有信心,必须先有一种郑重的政府承诺,承诺食品安全问题单一化和优先化。也就是,一旦安全出问题,它要压倒别的方面的考虑。
其次,要从上面讲的信息收集、标准制定、行为纠正三个方面,逐一检查落实监管制度。企业收到消费者投诉,要向当地党委打报告并等待指示,这种信息流程现在改了吗?牛奶以及其他食品,从此是否以三聚氰胺“零检出”为安全标准,还是以摄入多少毫升对人体“无害”为标准?添加三聚氰胺能够带来多大的利润?现在这种利润空间消失了吗?如果消失了,那帮家伙是改邪归正了呢,还是又发现了新漏洞,准备添加更加匪夷所思的什么东西?有什么机构或系统在收集和披露这些信息吗?这些方面的制度建设进程,要公开透明,才能指望恢复消费者信心。
(作者系中山大学教授)
