【导读】

最高人民法院就王成明诉河南省光山县人民政府行政赔偿一案所作（2019）最高法行赔申1328号《行政裁定书》中明确，强拆行为被确认违法，但限期拆除决定和强制拆除决定未被撤销的，仍不能获得赔偿。原因在于，限期拆除决定涉及房屋是否属于违法建筑、是否必须拆除的定性，如该决定未被撤销或确认违法，仍然处于生效状态，则房屋仍然属于违法建筑，无法作为合法财产权益在确认违法后续行政赔偿环节主张赔偿。但是，不服限期拆除决定对违法建筑的定性及其赋予的拆除义务，是应当起诉撤销决定，还是应当起诉确认决定无效呢？

一、确认无效诉讼类型的制度缘起与适用条件

2014年11月全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修改《行政诉讼法》时，新增加了确认无效判决类型，丰富了行政诉讼的判决种类。该判决类型是对被诉行政行为从效力层面作出的否定性评价，故而也被认为是对行政行为最严厉的否定性评价。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五规定的‘重大且明显违法’：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；(三)行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其他重大且明显违法的情形。”根据上述规定，行政行为存在实施主体不具有行政主体资格、减损权利或增加义务的行政行为没有法律规范依据、行政行为的内容客观上不可能实施等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。换言之，只有行政行为“重大且明显违法”，才会被确认无效。

二、如限期拆除决定由执法主体作出且无重大明显违法情形，则不适用确认无效诉讼类型，只能起诉撤销或确认违法

实践中，限期拆除违法建筑决定通常由具体负责行政区划范围内拆违执法的行政机关或承受相对集中处罚权的行政机关实施，其根据《中华人民共和国城乡规划法》及地方性规划法规、城市管理相对集中行政处罚法律规范作出限期拆除决定具有法律规范依据，亦具有行政主体资格。而限期拆除违法建筑物的内容一般情况下不存在客观上不可能实施的情形，因此，实践中常见的限期拆除违法建筑决定并不适用确认无效判决类型。

如果限期拆除决定认定事实不清或错误，或者法律适用错误，抑或未全面履行正当程序，应当起诉要求撤销限期拆除决定。当然，有的个案较为特殊，法院就限期拆除决定作出裁判结果时，房屋已经先行被违法拆除，故不具有可撤销基础，这种情况下法院通常会作出确认限期拆除决定违法的判决结果。

实践当中，就限期拆除决定提起确认无效之诉的，往往是已经超出6个月起诉期限的案件。因为法律虽未明确规定，但一般认为无效行政行为不受起诉期限限制。但是，这种试图通过起诉确认行政行为无效而绕开行政诉讼起诉期限的做法，一般无法受到法院支持：法院通常会作出释明，如原告经释明变更诉讼请求为撤销，但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；如原告经释明拒绝变更诉讼请求的，则判决驳回诉讼请求。

三、结语

建设行为人或者建筑物利害关系人对限期拆除违法建筑决定有异议的，应当在收到限期拆除决定之日起60天内申请行政复议，或者6个月内提起行政诉讼请求法院撤销限期拆除决定。如果限期拆除决定未告知复议、诉讼救济权利的，前述诉讼时效延长至1年。公正、秩序、效率都属于法律的价值取向，诉讼时效制度体现的就是法律的秩序与效率价值，所以人们在追求公正的同时，还需要重视起诉期限，及时行权。