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土地承包人未获征地补偿安置,村委会是否可以起诉解除承包合同

作者:黄艳  更新时间 : 2021-11-28  浏览量:167

文:何鑫锴、黄艳

人在世上走一遭,会经历各种不同的身份。身份,无处不见。比如,在英雄的悼词里经常出现一句话:“他们又是谁的父亲,又是谁的儿子……”。又比如,在古诗文里,“居庙堂之高则忧其民,处江湖之远则忧其君”,这也是身份的不同而带来的心绪的不同:我在高堂之上,我是青天,我牵挂我的黎民,我在江湖之中,我是百姓,我担忧我的储君。再比如,在西方谚语里,“让上帝的归上帝,恺撒的归恺撒”,上帝、恺撒,也是不同思想形态的化身。

就实践当中争议较大的现象——土地承包人未获得征地补偿安置,集体经济组织急于交地进而起诉土地承包人要求解除土地承包合同,实则也牵扯到承包人的身份问题——土地承包经营权人的身份,是承包人获得特定征地补偿安置的主体资格确定依据。在承包人尚未获得征地补偿安置的情况下,就通过民事合同法律关系——或依据合同约定解除权,或依据不可抗力法定解除权将土地承包合同终止,承包人无疑将于合同终止时起失去前述身份。那么,承包期内发生的、悬而未决的征地补偿安置问题,又将何去何从?

一、案例概况

Z先生等村民自上世纪90年代开始将村里统一分配的承包地用作果木林种植,核桃、桃树、梨树等林林总总,勤勤恳恳地劳作,也能换来一家人的衣食无忧。然而,村民们的承包地以及宅基地,于2011年被京政地字〔2011〕X号征地批复批准征收。村委会与征地单位区土地储备中心签订了《征地补偿安置协议》,约定区土地储备中心向村委会支付土地补偿费4818万元、人员安置补助费4684万元。后区土地储备中心依约向村委会支付了前述近亿元补偿款项,但村委会一直未向村民们进行分配。

由于征地项目是土地储备,并无具体用地项目,征地进程十分缓慢,Z先生和其他几名承包人的承包地似乎被遗忘,没有人要求他们交地,也没有人找他们谈补偿。

2020年1月,区土地储备中心以村委会为被告、Z先生为第三人向法院提起诉讼,要求履行《征地补偿安置协议》,将Z先生的承包地立即交付给区土地储备中心。后法院以该诉不属于民事诉讼范围为由裁定驳回起诉。

2020年7月,村委会以Z先生为被告向法院提起诉讼,要求根据承包合同中的条款——“国家集体占用耕地时可解除承包合同”,判令解除其与Z先生之间的土地承包经营权合同,并同意对Z先生承包地地上物进行补偿。

二、关于发包方的合同解除权

从发包方的角度而言,村民承包地的土地在政府征收土地范围内,《土地承包合同》不具备继续履行的客观寄出,且合同中还约定了如遇国家集体占用耕地发包方可变更或解除合同。前述案件审理过程中还适用《合同法》(现已改成适用《民法典》),根据《合同法》第九十三条第二款,“当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时,解除权人可以解除合同”;  第九十四条第(一)项,“  有下列情形之一的,当事人可以解除合同:(一)因不可抗力致使不能实现合同目的”,发包方行使合同解除权,从法定解除权或约定解除权层面,确实都有法可依。

三、关于承包人的征地补偿安置权

《农村土地承包法》第十六条第二款规定,“承包地被依法征收、征用、占用的,有权依法获得相应的补偿”。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定,“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……”前述案件审理过程中还适用的《中华人民共和国物权法》(现已改成适用《民法典》)第一百三十二条规定,“承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿”;第四十二条第二款规定,“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。”

根据上述规定,土地补偿费、安置补助费虽然支付到村集体经济组织,但款项是给予土地使用人和用益物权人的投入及造成损失的补偿,应当归土地使用人和用益物权人所有。当然,发包方作为土地所有人,也有权分得部分土地补偿费。此外,就地上附属物和青苗的补偿而言,因前述案件发生在北京,根据《北京市建设征地补偿安置办法》第八条第一款规定,“征地单位支付的征地补偿费包括土地补偿费和安置补助费。涉及青苗和其他土地附着物的,还应当向所有权人支付青苗补偿费和其他土地附着物补偿费。”青苗补偿费和其他土地附着物补偿费应当归承包人单方所有。如果其他地区地方性法律规范没有做出特别规定,一般根据物权理论,也是同理处理。

四、落实承包人征地补偿安置权益应为解除土地承包合同的前提条件

村委会基于民事合同法律关系享有的承包合同解除权,与承包人基于土地征收行政法律关系享有的依法获得土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和其他土地附着物补偿费的权利,是同等的,并且,在补偿安置关系确定之前,承包合同不得解除,否则将导致承包人在后续补偿安置关系确定过程中失去承包人身份依据,其相关的补偿安置权利从而成为无源之水、无本之木。

并且,合同解除具有两方面的效力:其一,向未来发生效力,产生终止履行的后果;其二,向过去发生追溯力:,尚未履行的,终止履行;已经履行的,根据履行情况和合同性质,当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施,并有权要求赔偿损失。简言之,将导致合同关系归于消灭,即各方的权利、义务归于消灭。那么,承包人基于承包地被征收人产生的衍生权益——获得土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和其他土地附着物补偿费的权利,在解除之前,或者同时,应当予以处理。就前述案件来说,虽然区土地储备中心将土地补偿费、安置补助费支付给了村委会,但村委会收到款项后长期以来并未通过民主议定程序确定分配方案、将归属于承包人的土地补偿费、安置补助费部分份额支付到承包人家庭,而区土地储备中心并没有确定、也未向村委会支付无地上附着物和青苗费的补偿费。在此情况下,显然并不符合合同解除的实质条件。

小结:

法治时代,应当以人为本、依法为度。土地是农民赖以生存的命根子,因公共利益需要征占农用地时,先补偿,后占地应是基本原则和常识。先落实征地补偿安置,后解除土地承包合同,应为应有之意。


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