《物权法》视野下不动产登记制度的完善

摘 　 要: 不动产是人们赖以生存和发展的基础 ,对经济有着重大的影响。不动产登记制度作为现代不动产制度的基础和核心 ,不仅保护了不动产的交易安全 ,而且提高了交易效率。《物权法 》的颁布在一定程度上推动了我国不动产登记制度的发展 ,但我国市场经济尚不发达 ,对该制度的研究起步较晚 ,不动产登记制度仍然有待完善。

关 键 词: 不动产登记; 不动产登记的效力; 不动产登记法; 物权法

不动产登记是指经权利人申请,国家有关登记部门将有关申请人的不动产物权的事项记载于不动产登记簿的事实。也可以说 ,不动产登记是登记申请人对不动产物权的设立、移转在专门的登记机关依据法定程序申请登记。《物权法 》规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭 ,经依法登记 ,发生效力可见 ,《物权法 》把不动产登记作为不动产物权变动的法定公示手段。经过登记 ,不动产的产权状态能够明晰地记载于登记簿上 ,向公众公示,可以确立和保护物权的存在 ,有利于保护交易安全 ,奠定信用基础维持社会经济秩序的稳定。

一、我国不动产登记的效力

不动产登记的效力 ,既是一个重要的理论问题也是一个重要的实务规则。然而 ,不同的国家由于采取不同的不动产登记制度 ,其不动产登记的效力亦有所不同 ,本文主要结合《物权法 》对我国的不动产登记效力进行阐述。

(一) 物权变动的根据效力

《物权法 》第 9条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭 ,经依法登记 ,发生效力;未经登记,不发生效力 ,但法律另有规定的除外。”由此 ,不动产物权登记作为物权变动生效要件的效力得以明确 ,从而结束了实践中不动产物权登记效力无法可依的状况。在理解这一效力时 ,我们必须注意 ,不动产物权以登记为物权变动的根据 ,仅适用于因交易行为而发生的物权变动。例如 ,在双方当事人先签订房屋买卖协议 ,随后又办理了不动产登记过户手续的情况下 ,不动产登记手续的完成标志着房屋所有权转移的实现。但在非因交易行为发生的物权变动中 ,这一规则并不能适用。例如 ,在因法院判决而发生的物权变动中 ,判决生效之日起不动产物权就发生变动 ,而非在履行了不动产登记手续后才发生物权变动的效果。因此 ,我们在应用这个规则的时候 ,必须将其与《物权法 》总则的其他规定结合起来综合理解 ,不能将不动产登记的物权变动效力绝对化。

(二) 权利正确性的推定效力

权利正确性的推定效力即以登记的物权为正确的不动产物权并依法予以保护的效力 。《物权法 》第 17条规定:“不动产权属证书记载的事项 ,应当与不动产登记簿一致;记载不一致的 ,除有证据证明不动产登记簿确有错误外 ,以不动产登记簿为准。”这说明了不动产登记具有权利正确性推定效力。

(三) 善意保护效力

善意保护效力即对信任不动产登记簿记载的权利为正确权利而取得该项权利的第三人 ,法律认可其权利取得有效而予以保护 ,禁止原权利人予以追夺的效力 。《物权法 》第 106条建立了不动产善意取得制度 ,在一定程度上肯定了不动产登记的善意保护效力。

(四) 风险警示效力

不动产登记公示的信息不仅包括对利害关系人有利的内容 ,也可能包括对其不利的内容。登记部门将其全部纳入登记 ,并将各种不动产物权登记的信息记载于登记簿 ,通过公示 ,达到告诫物权相对人不动产物权的权利归属和负担情况及可能存在不动产交易风险 。《物权法 》第 18条规定了不动产异议登记制度 ,就是一个旨在警示交易风险,保护相关当事人的制度。

(五) 物权公示效力

不动产物权变动往往会涉及到第三人和其他相关利害关系人的利益 ,所以有必要以某种公示手段来表彰物权变动以保护交易安全。不动产登记的这种表彰物权变动的效果 ,就是不动产登记的物权公示效力。《物权法 》第 18条规定:“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料 ,登记机构应当提供。”该条款的目的 ,就是保障不动产公示效力的发挥。

二、《物权法 》对我国不动产登记制度的改善

(一) 确立了统一的不动产登记制度

我国实践中按照不同的法律对土地、房屋、森林等各项不动产分别予以登记 ,存在着登记体制不一、登记机关多头负责的混杂局面。这必然出现重复登记、登记资料分散、增加当事人负担、资源浪费等弊端 ,不利于健全登记制度 。实践中 ,这种分散的登记制度最容易造成房地分别抵押和房地重复抵押 ,既损害了当事人的正当权益 ,又影响了正常的不动产交易秩序 ,妨碍了不动产市场的顺利发展。鉴于此 ,《物权法 》第 10条第 2款规定:“国家对不动产实行统一登记制度。”为建立统一的不动产登记制度 ,确立了科学的法律依据。同时 ,立法机关也考虑了统一登记涉及行政管理体制改革 ,实行统一登记需要有一个过程 。因此 ,第 10条第 2款又规定:“统一登记的范围、登记机构和登记办法 ,由法律、行政法规规定。”

(二) 规定了基本的不动产登记程序

不动产登记是一种程序要求很高的经济活动 ,《物权法 》坚持以人为本的立法精神 ,从便民、利民、为民的理念出发,确立了科学合理、方便规范的不动产登记规则。关于不动产登记的管辖 ,《物权法 》规定 ,不动产登记由不动产所在地的登记机构办理。关于不动产登记的申请 ,《物权法 》采行不动产登记采取当事人申请为主的方式 ,当事人在申请登记时 ,应当根据不同登记事项提供权属证明材料以及不动产界址、面积等必要材料。关于不动产登记的审查 ,《物权法 》规定了登记机构应当履行的职责。

(三) 建立了不动产登记信息公开制度

物权法颁布以前 ,除《中华人民共和国土地管理法实施条例 》第 3条有“土地登记资料可以公开查询 ”的原则性规定外 ,其余法规均未涉及查询的具体程序 ,给实际操作带来极大的不便。司法实践中 ,一般当事人是不能查阅登记簿的 ,除非由律师出面或在律师的陪同下进行查询 ,而这是有悖物权公示原则的。 这种查询制度把登记作为行政机关的一种行政管理职能 ,而不是司法意义上的不动产登记 ,不认为查询是公众的法定权利 ,使得当事人由于预先无法知道不动产真实的权属状态 ,增加了交易成本。为避免上述弊端 ,《物权法 》第 18条规定:“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料 ,登记机构应当提供。”该规定有利于实现信息的共享 ,使相对人快捷地获取信息 ,有利于防止发生权利之间的冲突 ,减少实务中许多不必要的纠纷。

(四) 健全了不动产登记的种类

为适应我国不动产交易的市场需要 ,解决不动产登记过程中可能出现的争议 ,《物权法 》还科学地建构了一些新的登记制度。第一 ,设置了更正登记和异议登记制度 ,这是针对错误登记的补救制度。《物权法 》第 19条规定:“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的 ,可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的 ,登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的 ,利害关系人可以申请异议登记。”同时 ,第 19条第 2款规定:“登记机构予以异议登记的 ,申请人在异议登记之日起十五日内不起诉的 ,异议登记失效。异议登记不当 ,造成权利人损害的 ,权利人可以向申请人请求损害赔偿。”《物权法 》为异议登记设置了相应程序和除斥期间 ,如异议登记人未在法定期间内向不动产登记机关提起更正登记的请求 ,则该异议登记丧失效力。另外 ,当申请人所提出的异议最终不成立时 ,因此给登记权利人的利益造成损害的 ,应当由异议登记申请人承担赔偿责任。第二，设置了预告登记制度。为防止不动产交易中的出卖人“一物二卖 ”,保护买受人的合理期待 ,《物权法 》借鉴德国、日本、我国台湾的立法例 ,并结合现有住房贷款按揭制度 ,创设了预告登记这一形式 。第 20条规定:“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议 ,为保障将来实现物权 ,按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后 ,未经预告登记的权利人同意 ,处分该不动产的 ,不发生物权效力。预告登记后 ,如果债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的 ,预告登记失效。”

(五) 规定了登记机关的赔偿责任

物权法颁布以前 ,“我国登记机关在登记时经常出现登记的错、漏及登记资料的遗失,致使有关当事人损失惨重 ,登记机关却从不承担有关责任。”《物权法 》弥补了这一法律空白 ,第 12条规定了登记机构应当履行的职责。第 21条又规定:“因登记错误 ,给他人造成损害的 ,登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后 ,可以向造成登记错误的人追偿。”从这两条规定看 ,登记机构有义务进行登记审核 ,确保登记的真实正确 ,如发生登记错误 ,造成利害关系人损失的 ,要予以赔偿。错误赔偿原则的确立 ,可以最大限度地减少登记错误的发生 ,使当事人的合法权益免受不当损害。同时 ,对于保证交易安全、加强登记的物权效力有至关重要的意义。

三、进一步完善不动产登记制度的建议

(一) 制定统一的不动产登记法 ,修改相关法律 ,统一法律依据

《物权法 》规定了国家对不动产实行统一登记制度 ,是我国不动产登记制度的历史性进步 ,它确立了统一登记制度的原则和方向。然而 ,《物权法 》颁布已有两年 ,我国在立法上仍未建立系统而完整的物权登记公示制度。首先 ,《物权法 》虽然对原有的一些不动产登记法律制度进行了调整和完善 ,但并没有同步修改《城市房地产管理法 》、《担保法 》等相关法律规定不一致的法律条文。《物权法 》开始实施后 ,《城市房地产管理法 》等法律仍然有效实施。在这种相互矛盾的法律同时实施的情况下 ,不可避免地会导致“法律冲突 ”,

使不动产权利人、不动产管理部门和人民法院都将无所适从 ,严重损害法律的权威性和严肃性。例如 ,《物权法 》与《担保法 》在抵押合同效力方面的规定不一致 ,《担保法 》第 41条规定:“抵押合同自登记之日起生效 ”。在这里 ,法律显然是将登记作为合同的生效要件 ,未经登记 ,抵押合同不发生效力。另外 ,《物权法 》与《城市房地产管理法 》在房地产登记机构、登记程序、登记效力上均不一致。我国要建立统一的不动产登记制度 ,则必须修改与《物权法 》相冲突的法律 ,使不动产登记的法律依据达到统一。其次 ,我国的《物权法 》主要是从实体角度对不动产物权变动作出了规定 ,规定了登记机关的职责以及登记机关的赔偿责任 ,并确认了新类型的登记 ,如预告登记、异议登记等 ,这些都对登记行为的具体操作提出了一定的要求。物权的变动不仅仅是实体问题 ,保障物权有秩序变动 ,完成物权变动的公示 ,还需要程序性规则 。然而 ,《物权法 》只有比较简略的程序性规定 ,缺乏可操作性 ,而且许多地方仍然没有按照该法的规定来运用这些制度。因此 ,只有尽快结合《物权法 》来制定一部统一的不动产登记法 ,才能解决当前难题 ,才能为登记制度的全面建立提供法律基础。

(二) 设立统一的不动产登记机构

从现行法律、法规对不动产登记部门的规定来看 ,涉及的部门可谓不少。例如 ,土地管理部门对国有土地使用权、抵押权、农民集体土地所有权进行登记;房产管理部门对房产所有权、抵押权登记;草原主管部门对草原使用权、所有权登记等。这样 ,容易导致“多头登记 ”,失去了登记的公示、公信力。统一登记机关 ,对不动产登记事务进行统一管理 ,对于保护不动产交易安全 ,促进不动产交易 ,具有重要意义 ,这在理论界己经形成共识 。但在登记机关的选择上 ,目前学术界存在三种观点:一是选择法院为登记机关 ;二是选择行政机关 ;三是选择公证机构。笔者比较同意第二种观点 ,理由是:如由法院负责登记 ,在物权登记发生争议的情况下 ,法院还要对其登记事项是否错误进行裁决 ,“自家人揭自家短 ”即使立场中立 ,最终裁决是公正的 ,也难以令败诉者心服。而公证处作为中介机构 ,其性质在我国是民间组织 ,首先 ,它不能借助行政权力对不动产登记进行监督和管理;其次 ,对于登记申请人从事虚假登记 ,公证处无权实施行政处罚。相比之下 ,登记事务由行政机关来承担 ,既能对民事权利进行登记 ,实现物权公示公信、促进交易的目的 ,又能通过行政权力实现国家公权力干预私权利的目的。

(三) 建立统一的不动产登记信息公开查询系统

不动产登记的一个重要效力就是物权公示效力。公示的目的就是为了使人们知道物权的归属和物权变动的情况 ,以保护权利人的利益和维护交易安全。与不动产登记公示制度密切相关的是信息公开查询制度 ,即所有不动产登记的事项应对社会公众公开和开放。无论实行哪一种登记制度 ,只有将登记的信息公示 ,才能发挥登记的功能 ,降低交易成本 ,减少交易失误 ,提高交易效率。然而 ,我国目前还没有一项不动产物权登记记录能够建立起全国性的数据信息交换查询系统。当事人与律师为了查阅某项财产上的权属状况 ,需要花费大量的时间亲历亲为。在执行案件中 ,由于缺乏统一的不动产登记信息查询系统 ,导致执行机关无法全面掌控被执行人的不动产信息 ,申请执行人的权益无法实现 ,这也是导致目前“执行难 ”的一个重要原因。因此 ,我国需要建立统一的不动产登记信息查询系统 ,并且规定公众可以查阅任何一份登记上记载的全部内容 ,登记机关有为公众提供查询和出具证明的义务。

(四) 设立不动产登记赔偿基金

《物权法 》规定了登记机构的赔偿责任 ,但由于行政登记更多地体现了为社会交易提供公示公信的服务保障 ,因此 ,在社会实践中通常收取较少的登记费用。另外 ,国家赔偿仅仅是抚慰性的赔偿 ,程序复杂 ,故相对人合法权益的恢复难以得到完全实现。对于我国来说 ,只有建立一套合理的责任追究机制 ,才能保证登记制度的功效得以充分发挥。王利明认为 ,“从国外的做法以及法理而言 ,对于此种无过错责任原则上应当通过建立赔偿基金来分散风险。从未来发展趋势来看 ,赔偿基金的模式也是一个重要的发展方向。” 笔者同意王利明先生的看法 ,认为国家可以设立不动产登记赔偿基金 ,即在不动产登记业务中 ,由不动产登记机关根据一定的标准对相对人收取一定费用 ,纳入不动产登记赔偿基金中 ,用于不动产登记的赔偿。在用赔偿基金给予赔偿后 ,如损害是因不动产登记人员失误所致 ,不动产登记机关按工作人员的过错大小行使追偿权。这样 ,一方面让不动产登记的风险由社会分担 ,减轻了赔偿的压力;另一方面可以强化不动产登记工作人员的责任心。

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