浅析我国监视居住制度存在的问题

     监视居住是指人民法院、人民检察院、公安机关在刑事诉讼中限令犯罪嫌疑人、被告人在规定的期限内不得离开住处或者指定的居所，并对其行为加以监视、限制其人身自由的一种强制措施。我国现行的监视居住强制措施在司法实践中适用率不高，且在适用中存在变相羁押嫌疑人、被告人等诸多弊端，为此学界对监视居住制度的存废一直都有争论。然而鉴于其对于保障刑事诉讼活动的顺利进行具有重要作用，本次刑诉法修改并未取消该项制度而是对其进行了大幅调整，将监视居住定位于减少羁押的替代措施，规定了与取保候审不同的适用条件，增加了指定居所监视居住的执行方式，并明确检察机关对指定居所监视居住的决定和执行实行监督。[①]经“改造”后的监视居住制度是否兼顾保障程序与保障人权两项功能了呢？也不尽然，本文中笔者将从司法实践角度入手，结合立法上的规定，简要分析新监视居住制度存在的问题，并提出相应的建议，以期为完善我国的监视居住制度尽绵薄之力。

一、存在的问题

（一）监视居住制度定位不清晰，自相矛盾   

     新修订的刑诉法对监视居住的定位是减少羁押的替代措施，但同时考虑到指定居所监视居住的实际情况，因而在制度设计上规定了指定居所监视居住的期限应当折抵刑期。显然，司法实践已经反复证明，指定居所的监视居住并非一种减少羁押的替代措施，而是一种具有羁押性质的强制措施，鉴于此新规对指定居所的监视居住规定了予以折抵刑期，这是一种务实的做法，对于保障嫌疑人、被告人的人权显然具有积极意义。但这么一规定，显然又制造了监视居住制度的内在矛盾，即监视居住的执行因被监视居住的嫌疑人是否有固定的住处而有了在嫌疑人、被告人的住处与指定的居所执行的差别，前者被认为是非羁押性强制性措施，后者则被认为是羁押性强制性措施，从而有了天壤之别，这无疑使监视居住作为一种非羁押性强制措施的定位受到动摇。[②]

（二）监视居住制度设计不严谨，有悖原则

     根据现行法律的规定，犯罪嫌疑人、被告人若被公、检、法三机关都采取监视居住的措施，就可能被合法地限制人身自由达18个月。同时根据刑诉法的规定，被适用监视居住的，可能被判处管制、拘役或者独立适用附加刑。被判处管制的犯罪分子，是对其部分政治权利加以限制，在人身自由方面，是离开居住的市、县要经执行机关批准，其人身活动的范围还是相当大的，而附加刑都基本不涉及人身自由。但是监视居住在人身自由限制上就比较多，是未经批准不得离开住所或指定的居所。[③]由此不难看出，一部分审前被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人所受的人身自由限制的程度相当于或者要比他们被有罪判决后所受的限制更多，违背了刑法中“罪刑相适应”的基本原则。

（三）监视居住制度规定不详尽，无据可循

1.“固定住处”未界定

     刑事诉讼法第五十七条第二款规定的“未经执行机关批准不得离开住处，无固定住处的，未经批准不得离开指定的居所”，修订后的刑诉法第七十三条规定的“监视居住应当在犯罪嫌疑人、被告人的住处执行；无固定住处的，可以在指定的居所执行。”中“无固定住处”该如何理解，即什么情况下可以判定犯罪嫌疑人、被告人“无固定住处”法律并未规定。对于以户口所在地为常住地并且有房产的犯罪嫌疑人、被告人，当然属于“有固定住处”，对于那些在多地多处有房产的犯罪嫌疑人，在其某处房产所在地涉嫌犯罪，也应当认为其“有固定住处”，但对于那些户口不在本地的外来人员也并不能轻易地排除在“有固定住处”之外，否则就容易造成指定居所监视居住措施适用对象的扩大化，为此，法律应该明确“固定住处”的含义。

2.操作规范空白

     现行刑诉法没有就监控措施作出具体规定，对被监视居住对象进行监控的程度如何，负有执行职责的公安机关在监视居住期间，到底可以做那些具体工作，是否可以以使用一些秘密侦查手段，如监听如何使用，使用对其同住人自由权造成侵害又怎么解决等。又如监视居住对象不得会见同住人及其骋请的律师以外的人，执行机关又该如何监控?现行的法律、法规均未祥细的规定。

3.责任不明

    作出监视居住决定后，办案单位把法律文书送给执行派出所就基本完事，导致监而不审，监而不侦问题普遍存在，最多每个月只例行公事的做一份讯问笔录，对被监视居住对象的行为及表现不撑握，而派出所对被监视居住人的案情不了解，往往只限于知道本辖区有其人，由于事务繁忙而疏于监控。这样既不利于对案件的侦查，而且一旦出现脱逃或其他违规行为，就不知追究何人的责任。[④]

4.缺乏救济

    现行法律没有对被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人的人身权利受到侵害时如何维权的规定。如办案机关超期或违反违指定执行场所进行监视居住的，对被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人可向哪个机关申诉维护自己的合法机益?违法办案人员又该负何法律责任?现行法律、法规均无具体规定。至于公安机关违反相关规定进行监视居住的，可向上级公安部门及有关单位反映。这种只能“反映”的渠道不利于保护被监视居住对象的人身自由权利。[⑤]

（四）监视居住制度执行不严格，乱象丛生

1.检察机关“变身”执行主体

    我国刑诉法明确规定，有权决定监视居住的机关为人民法院、人民检察院和公安机关，而执行监视居住的机关只能是公安机关。但司法实践中，由人民检察院决定的监视居住，往往由人民检察院自行执行，即由人民检察院将监视居住决定书交公安机关，公安机关再出具一份执行委托书，委托人民检察院的司法警察代为执行，或者以请求人民检察院协助执行为名，将此类监视居住的执行权全部交给检察机关。[⑥]这种变通对公、检两家都有利，法律对此也并未明令禁止，因此在一些地区十分普遍。

2.滥用指定监视居住

    依据现行法律的规定，对被监视居住的对象，应该在其住处执行，只是在其没有固定住处时，方可执行于执行机关指定的居所。但实际操作中往往不是这样，绝大多数被执行于指定居所的犯罪嫌疑人，他们在办案机关所在市、县均有生活的合法住处，而办案机关却指定一些宾馆、招待所作为其监视居住的场所。为了不使自己的做法与法律规定冲突太明显，有些办案机关将“指定的居所”安排在其他的县、市或在其上一级司法机关所在地。还有些办案机关要求犯罪嫌疑人自己写一份申请，表明其主动要求在侦查部门指定的地点讲清问题，是其本人不愿离开“指定的居所”的。[⑦]

3.执行效果两极化

     在监视居住的实际执行过程中，由于缺乏有效的监视手段，监视居住的执行走向了两个极端——“监视不住”或者“变相羁押”。在实践中，监视居住主要是采用派人看管、监视的方式。如要对在自己的住处被监视居住的嫌疑人实施有效监控，执行机关需24小时派人在其家里或者其家的附近对其予以监视，这需要有人轮班，甚至需要两人同时进行监视。但由于这种监视所能发挥的效果一般，而且耗费大量的人力资源，因此，如果没有特殊的原因，侦查机关是不会采取这种监视居住方式的，一般在此种情况下的监视居住往往流于形式。而与此同时，执行机关因为侦查机关已经掌握了一定的犯罪线索或证据，嫌疑人有重大的作案嫌疑，但予以刑拘又证据不足，将嫌疑人放掉又很可惜，因此需要采取监视居住的强制措施，以突破嫌疑人的口供。为此绝大部分被监视居住的嫌疑人、被告人是在派出所、宾馆、招待所、拘留所等处被监视居住的。执行机关派人24小时看管，只提供必要的食品和水，在这种情况下，嫌疑人、被告人事实上是被变相羁押了。

二、笔者的建议

（一）定位监视居住制度为具有羁押性质的强制措施

    新监视居住制度区分了普通监视居住和指定监视居住两种类型，并就这两种不同类型的监视居住在决定程序、通知义务、法律监督以及可否折抵刑期方面做了不同的规定。之所以这样规定，显然是因为普通监视居住与指定监视居住两者间有着截然不同的性质且不可调和。既然如此，为何不将二者分离开来，将现行适用普通监视居住的情形纳入取保候审制度中，监视居住制度只纯粹对适用指定监视居住的情形做专门规定。一方面，从现行刑诉法关于取保候审和监视居住的规定来看，将现行适用普通监视居住的情形纳入取保候审制度并无多大障碍；另一方面，去除普通监视居住后可以对指定监视居住做出更为严苛的规定，如增设审批、加强监督、调整期限等，切实增强监视居住制度的人权保障功能。

（二）制定监视居住制度统一规范

    针对我国现有法律、法规关于具体实施监视居住的条款简陋，可操性差的情况，建议由公、检、法三机关联合制定《关于适用监视居住措施的若于规定》，就监视居住执行中的具体细节作出详细的规定：

1.明确界定“住处”“居所”的空间范围，尽可能宽泛认定犯罪嫌疑人、被告人有固定住处，减少对指定监视居住的适用，此外需特别明确规定指定居所的具体做法，明令禁止实践中一些变通做法。同时由于监视居住的期限较长，且指定居所的监视居住作为一种羁押性的强制措施，显然应当接受羁押必要性的审查。[⑧]因此，可参照现行刑诉法中关于犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院对羁押必要性进行审查的程序，在三机关的该规定中建立对指定居所监视居住必要性的审查制度：对于一般指定居所监视居住，由当地公安机关或者检察机关侦查部门移送侦监部门审查批准;对于特殊指定居所监视居住，在审批决定环节，自侦案件建议由上一级检察机关自侦部门移送同级侦监部门审查批准;公安案件由上一级公安机关法制部门审查批准，同时将决定的情况报上一级公安机关同级的检察机关的侦查监督部门接受监督。

2.细化执行机关的执行行为，明确执行机关可以采取的监视方式、监视范围，最好列明其不可采取的监视行为，以最大限度保证人权。在规范监视方式时应考虑特定监视方式对同住人以及其他案外人的影响，避免对他人合法权益的侵害。同时通过完善对各种侦查违法行为的投诉处理机制，受理当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于反映指定居所监视居住执行活动中的违法行为，如期满不及时解除、应当折抵刑期未折抵刑期、在专门的办案场所执行、未及时通知家属等的申诉或者控告，及时予以监督解决。

3.规定执行机关、办案机关在监视居住期间的职责权限和相应的法律责任，建议在派出所内设立专职的强势执行监控组，配备专人负责监视居住、取保候审、管制、拘役、监外执行等工作。另一方面要通过不定期巡查、收集侦查人员对指定居所监视居住执行活动的意见、同步监控被指定居所监视居住人员行踪等形式，发现和解决执行中的违法行为和执行不力等问题。通过明确执行机关、办案机关的法律责任，敦促其在执行监视居住过程中的行为，更加有效的遏制违法行为和变通等实质违法行为。

4.建立监督及救济机制，赋予检察机关对监视居住各个环节的监督权，保障权力制衡，同时增加救济途径，将保障人权落到实处。除检察机关负有监督监视居住的职权外，还可以通过建立与党委政法委、人大法工委等单位联合的监督组织，形成监督合力，切实提高对监视居住专项监督活动的效果。同时，鉴于指定居所的监视居住具有羁押性强制措施的性质，被错误采取指定居所监视居住的嫌疑人、被告人当然也有获得国家赔偿的权利。因此，可考虑在将来修改国家赔偿法时确立错误采取指定居所监视居住的国家赔偿责任。[⑨]具体的赔偿机关应为决定、批准机关，具体的赔偿标准也应与错误刑事拘留、逮捕的赔偿标准一致。