上诉人（原审原告）史某，男，1963年8月5日出生，汉族。

委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。

委托代理人常宏伟，金博大律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）X县人民政府。

法定代表人路某，县长。

委托代理人郝某，X县房屋征收与补偿办公室副主任。

委托代理人王兆才，河南省有道律师事务所律师。

上诉人史某因征收补偿决定一案，不服郑州市管城回族区人民法院（2013）管行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年2月25日公开开庭进行了审理。上诉人史某及其委托代理人刘德宇、常宏伟，被上诉人X县人民政府委托代理人郝某、王兆才到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

原审认定：2011年4月8日，中共X县委、X县人民政府作出关于印发《X县景观大道南延工程建设方案》的通知。同日，X县人民政府作出《关于景观大道南延工程征地拆迁的通告》。2011年4月31日，X县景观大道南延工程建设指挥部作出《X县景观大道南延工程信访评估报告》，评估结论：“根据征求意见和分析论证情况，信访评估委员会认定，X县景观大道南延工程项目可行。”2011年5月31日，X县人民政府组织召开X县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿工作协调会，相关政府机构、公证人员、评估公司、国有土地上被征收户（应到35户，签到26户）到会。现场当众选出河南开来房地产评估咨询有限公司作为X县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿评估机构，并由公证员对现场进行监督公证。2011年10月8日，X县人民政府作出《X县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿实施方案》和《关于X县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿的通告》。原告史某所经营的郑州史某彩钢板有限公司位于郑州市X县城关镇北环路北侧，在上述实施方案所规定的拆迁范围之内。2011年12月27日，因原告史某未与征收单位达成征收补偿协议，被告X县人民政府对原告史某作出了《补偿决定书》，并作出《X县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿决定公告》。原告史某不服上述补偿决定书提出行政复议，郑州市人民政府维持了被告X县人民政府对原告史某作出的补偿决定书。

另查明，2012年12月7日，被告X县人民政府向本院提交河南开来房地产评估咨询有限公司于2011年10月20日作出的《房地产估价报告书》，对X县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿项目所涉及的史某房地产及附着物进行了价值评估，估价时点2011年4月8日，最终确定：估价对象于估价时点的房地产及附着物市场总价3768517元，本报告自出具之日起有效期为壹年，超过壹年需重新评估。原告史某质证上述评估报告书系被告超过举证期限提交，没有送达原告且评估报告书中签名不是本人所签。在诉讼过程中，被告认可评估报告书中签名不是史某本人所签。被告未提供向原告史某送达上述评估报告书及告知史某申请复核评估和重新鉴定权利的证据。

在诉讼过程中，被告X县人民政府于2013年7月15日作出《关于撤销史某房屋补偿决定的决定》，载明：“史某系X县景观大道南延工程国有土地上房屋征收被征收户，在房屋征收过程中，县政府于2011年12月27日对其位于北环以北、中东路西侧的房屋下达了补偿决定书。经研究，现决定撤销对史某此处房屋的补偿决定。”

原审认为：被告对X县景观大道南延工程国有土地上房屋进行征收与补偿，并由被征收人协商选定的房地产评估机构对被征收房屋进行评估。原告的房屋位于被征收范围，房地产评估机构对原告房屋及其附着物作出了《房地产征收补偿估价报告》。被告依据《房地产征收补偿估价报告》中确定的评估价值，对原告作出了《补偿决定书》。在诉讼过程中，被告撤销了对原告作出的《补偿决定书》，但因原告不撤诉，本院依然要对原具体行政行为即被告作出的《补偿决定书》是否合法进行审查。根据建设部《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。房地产评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，被征收人应当在实地查勘记录上签字或盖章确认。本案中，被告作为征收人未提供其对原告房屋情况调查的结果在房屋征收范围内向原告公布的证据，房地产评估机构作出《房地产征收补偿估价报告》中查勘记录上的签字并非原告本人所签。因此，《房地产征收补偿估价报告》所依据的评估委估方X县房屋征收与补偿办公室提供的原告土地、建筑物、附着物的相关材料的真实性不能确定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》规定，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。被征收人对评估报告有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。被征收人对复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案中，原告不认可收到被告转交的《房地产征收补偿估价报告》，被告也未提供证据证明其向原告交付了上述估价报告。因此，不能认定被告依照《国有土地上房屋征收评估办法》规定向原告交付了估价报告。原告作为被征收人申请复核评估及申请重新鉴定的权利无法得到保障，《房地产征收补偿估价报告》不能作为被告作出《补偿决定书》的合法依据。被告作出的《补偿决定书》中直接给予原告货币补偿额，未告知原告可以选择房屋产权调换，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。综上，依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条、第五十条第三款、第五十七条第二款第三项之规定，并经本院审判委员会研究决定，判决确认被告X县人民政府于2011年12月27日对原告史某作出的《补偿决定书》违法。

上诉人史某上诉称：一、一审判决认定事实不清，避重就轻，回避了被上诉人没有省级以上人民政府征用土地的批文及建设工程用地规划许可证等回复文件的重大违法事实：1.被上诉人X县人民政府修路占用大量耕地（包括基本农田），但没有提供任何省级政府或国务院的批文及建设用地规划许可证、建设工程施工许可证等合法文件，显然属于严重违法建设；2.被上诉人X县人民政府的拆迁修路的具体行政行为违反建设部、国家发改委、国土资源部等部委发布的建规[2004]29号文的规定；3.被上诉人X县人民政府无征收决定书，物权没有发生变动，房屋使用权及土地使用权属于上诉人，上诉人不同意拆迁，不应存在征收补偿。二、一审程序违法，二审应当依法中止审理本案。被上诉人一审开庭时自认[2011]19号文为征收决定书，上诉人对该通告提起的诉讼法院应予立案。一审判决对该征收决定书是否合法只字未提。三、被上诉人庭前撤销原补偿决定的行为违法，属于滥用职权。双方争议的具体行政行为通过行政复议得以维持，被上诉人擅自撤销该行为，属于违法。否则，行政机关的上级机关的法律文书的公定力、执行力将不复存在，也不符合行政组织的上下级的关系及权力的界定。请求依法改判或发回重审。

被上诉人X县人民政府答辩称：1.本案系国有土地上房屋补偿争议，答辩人公开公正地实施了征收，上诉人要求对景观大道南延工程建设的相关手续进行审查与其一审提出的诉讼请求无关，不属于本案审查范围。2.答辩人依据《房地产抵押估价指导意见》第二十六条之规定，撤销原补偿决定行为，合理合法。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。

二审经审理查明的事实与一审一致。

本院认为：一、征收决定与征收补偿决定不属同一法律关系，不是同一个具体行政行为。上诉人在一审提起行政诉讼时，诉讼请求为：请求撤销被上诉人于2011年12月27日对原告作出的补偿决定书，故本案的诉讼标的应为该补偿决定。上诉人第一项上诉理由实际是对被上诉人征收行为合法性的质疑，但鉴于其诉讼请求，征收行为合法与否不属本案审查范围。二、关于一审程序违法问题。虽然征收决定合法是征收补偿决定合法的前提，但鉴于上诉人对征收行为合法性的诉讼尚未立案，一审法院没有中止本案的审理，并无不当。上诉人认为一审程序违法的理由不能成立。三、关于被上诉人在诉讼中撤销原补偿决定的行为是否合法问题。虽然被诉补偿决定经郑州市政府行政复议并予以维持，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条规定，上诉人对补偿决定已提起行政诉讼，被上诉人在诉讼中改变其行政行为并不违反法律禁止性规定，故上诉人称被上诉人擅自撤销该行为属于违法的理由不能成立。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，不应支持。虽然被上诉人X县人民政府依据《房地产抵押估价指导意见》第二十六条之规定撤销该征收补偿决定，适用依据不当，但鉴于被上诉人X县人民政府已撤销该征收补偿决定，一审法院确认该补偿决定违法的结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

审 判  长   刘紫娟
审 判  员   王  冰
审 判  员   耿  立
二○一四年三月十七日
书 记  员   李  翔