2003年以来，中央对于城市农民工的管理政策作出重大的调整，调整的主要内容包括：第一，废止了“收容法”，强调要保障城市外来人员、流动人口的合法权益。第二，提出了对于进城农民要公平对待，取消对农民进城务工就业的职业工种限制，要求解决拖欠和克扣农民工工资问题，改善农民工的生产生活条件，多渠道安排农民工子女就学等。第三，提出改善农村富余劳动力转移就业的环境，为农民创造更多就业机会，逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的制度。第四，深化户籍制度改革，加快城镇化进程，引导农村富余劳动力平稳有序转移。第五，完善管理、搞好服务，在管理方面突出服务的功能，与过去的更强调控制的政策有重大区别。第六，提出了“合理引导”的方针，也就是说对于流动人口并不是简单的放任政策，而是要管理，但是采取的是“引导”而不是强迫的管理方式。
为了更好地理解中央关于城市农民工、流动人口、外来人口的新方针，有必要与过去的方针做一个比较，因为，只有通过比较才能知道，我们的哪些做法是符合中央精神的，哪些做法是不符合中央精神的，哪些方面还有待改善。为此，本文试以北京市为例，反思一下长期以来我们的城市农民工、流动人口和外来人口(城市农民工、城市流动人口和城市外来人口，三个概念是有一些区别的，但是它们的主体部分是一致的，故在本文中，三个概念是可以互换的)的管理对策。
北京市管理农民工、外来人口的最重要的文件是《北京市外地来京务工经商人员管理条例》，该条例是1995年制定的，1997年曾做过修改，在该文件中提出了北京市管理外来人口、流动人口、农民工的最基本的方针，即十六字方针：“规模控制，严格管理，加强服务，依法保护”。毫无疑问，这十六字方针对于这些年来的外来人口管理曾发挥重要的作用，成为依法行政的基础。然而，随着国家改革大局的发展，其思路上的弊端和不适应之处日益暴露出来。这使得我们有必要从整体上对这一方针进行再认识，以利于外来人口管理思路和体制的改革和创新。
一、 总量控制的思路与劳动力流动的客观规律
最近，北京市政府准备对于20世纪90年代初制订的《北京城市总体规划》(1991～2010年)进行修编。根据原规划预测，2010年常住人口 1250万，流动人口250万;而根据水资源的预测表明，2005年水资源所能支撑的北京市人口总量为1277.77万人，其中流动人口仅为121.76 万。所以，北京市在流动人口的管理上，原来的思路是控制总量、压低人数。怎样压低呢?只有靠行政手段。采用什么样的行政手段呢?原来有“收容法”的时候，还有行政操作的可能性，现在“收容法”已经废止，操作上几乎是无计可施了。
2000年年初，北京市提出全市流动人口总量控制的目标规模，要求把全市流动人口由原来的300万左右减少到215.8万人以内。而根据2002年流动人口动态监测数据，在京居住一天以上的为386.6万，其中居住半年以上的为286.9万人。根据2003年“非典”时期的统计，即使在外来人口部分已经回家乡的情况下，北京市外来人口总数仍有380万人之多。而且，根据笔者2003年组织的采用“挨门挨户列举人数”(enumeration)方法的研究发现，北京的实际流动人口大大高于统计数据。在我们调查的几个地点中，实际流动人口总数高出当地登记流动人口总数约18%至40%，如果按照这个比例估算的话，北京市的实际外来人口数为448万到537万之间。所以，试图将外来人口控制在215.8万以内的想法，已经完全不符合实际情况了。[page]
由此可见，一方面，实际的发展已经远远超过上述的规划和预测指标;另一方面，也反映出过去对人口的规划和预测存在着明显的不足和缺陷，把城市人口规模这一综合性因素极强的问题考虑得过于简单。在实际调研中也发现，过去由市里到各区县再到街乡层层下达控制指标的做法早已形同虚设，并且难以为继。总量控制的思路带有明显的计划经济下行政管理的色彩，政府的计划管理思路与市场经济的自身规律已构成了一对基本矛盾。
通过上述两难困境的分析可以看到，城市资源容纳能力与人口总量是一对基本矛盾。毋庸置疑，迅速增长的流动人口数量确实对城市的自然资源(如水资源、土地等)、基础设施、住房以至于城市管理能力和社会治安都构成了巨大的压力。但过去往往过于强调城市的容纳能力是有限的，并以此成为控制流动人口规模的客观依据。如果仔细分析，总量控制的提法容易掩盖矛盾或把问题简单化，导致城市管理者忽视通过城市管理和建设的改革和创新来解决矛盾。
以水资源为例，北京是缺水型大城市，确实存在水资源过度开采的问题。但造成目前局面的根本原因是原来的不合理用水格局和体制，解决问题的根本出路在于建立起水资源的准市场机制，通过调整产业布局限制耗水工业的发展、发展节水技术并调整水价、改革管水体制、建立合理的城乡水有偿交换等一系列措施来改变目前低效率的用水局面。以限制流动人口的做法来缓解水资源紧张的矛盾，不仅难以奏效而且容易掩盖矛盾的主要方面。
类似地，对于人口增长所造成的城市基础设施、城市管理能力滞后等问题，北京市不仅与发达国家的大城市如巴黎、纽约、东京等相比还有很大的差距，就是和亚洲的一些大城市如汉城、香港相比也还存在着很大的提升空间。过于强调对流动人口规模的行政限制，不仅会造成改革城市建设和管理体制的主观障碍，而且在客观上对流动人口也有失公正。
为了达到总量控制的要求，过去政府主要采取“堵”和“轰”的行政性手段。“堵”就是对流动人口设置重重行政门槛，从入口处控制规模;“轰”就是通过清理、收容遣送从“出口”处减少数量。然而，堵的结果是：非但没有限制大量的民工涌入城市，反而在一定程度上造成了办证率的低下。而轰的效果更不理想，往往是遣送人员前脚返回北京，被遣送的民工后脚又重新踏上这片土地寻找工作。随着国家取消各种行政性的收费、要求采取“一证式”管理，以降低农民进城打工的门槛以及收容法的废除，使得“堵”和“轰”的手段都部分或完全地失效。这就使得北京市必然要对总量控制的思路和手段进行改革和创新。
我们知道，劳动力的流动是有其自身规律的，关键是要研究和发现这些规律并采取适应这些规律的对策，那样才会取得事半功倍的效果。虽然市场经济原则比较强调劳动力自由流动的原则，但是自由流动从来都是相对的。任何国家对于劳动力的流动都不会是完全放任的。问题是怎样管理劳动力的流动?用什么样的方法去管理和限制劳动力的流动?是顺应劳动力的流动的内在规律去管理，还是违背这些规律去管理?在市场经济条件下，劳动力总是从价格低的地区流向价格高的地区。因此，调整劳动力的价格就会引起劳动力流动规模、方向等的变化，提高一个地方的生活成本也会降低劳动力流入的比例。农民工的流动还受到流出地的“推与拉”的力量和流入地的“推与拉”的力量的影响。这些推与拉的力量包括：经济条件、住房条件、生活水平、政治因素、风俗习惯、文化娱乐、亲友关系、舆论导向等等。通过影响、调整这些推与拉的因素也会改变农民工流动的规模与方向。此外，劳动力流动的规律还有：它与流出、流入地人口数量成正比，与流出、流入地距离成反比;它与流入地的工作机会成正比，与对机会的干涉成反比;同一地区先流动的人对于后流动的人有重大影响等等。总之，劳动力、农民工的流动有其自身规律，而不是杂乱无章的，人们看到它杂乱无章，那是由于对其运动的规律还缺乏认识。我们需要逐步认识这些规律，采取适当的调节手段，以实现对农民工流动的科学管理。同时应尽量避免采取简单粗暴的管理方式。[page]
二、 对城市外来人口管理目标和手段的探讨
以往对流动人口管理的目标和手段，都反映出城市管理部门对于流动人口，尤其是对农民工的不信任。过去城市人口管理的一个最主要目标就是治安管理。无论是暂住证、还是收容遣送都服从于城市治安这个目标。
不可否认，流动人口中犯罪率确实相对比较高。统计表明，流动人口犯罪率比常住居民高。但是应该看到，即使如此，根据北京市公安部门的统计，流动人口中犯罪人口也不到1%。为了防范这1%的违法犯罪分子而对整个流动人口群体采取区别性政策，并不是最有效率的办法。并且还应看到，许多违法和犯罪正是因为城市管理部门没有给予流动人口平等的权益而导致的。
事实上，对流动人口管理的目标不应该仅仅局限于治安管理，因为如果这样，管理就既无经济效益也无社会效益。流动人口的管理应该为整个城市的综合管理提供基础和服务。明确这一点，才能真正划分流动人口管理的权限、经费来源和责任。当然，不可否认，治安管理是城市管理的一项重要任务，对北京这样的城市尤其是如此。但是治安管理应该通过整个城市管理水平的提高及城市治安管理方式和手段的更新来实现。
目前，城市外来人口管理上的突出矛盾表现为两个方面：第一，政府重管理轻服务而造成的服务“缺位”;第二，由此而引起的“非法社会服务”的“替代效应”。下面分别述之。
第一，政府重管理轻服务而造成的服务“缺位”。在1995年制定并于1997年修改的《北京市外地来京务工经商人员管理条例》中，对于流动人口的管理与服务的地位很不对称。对“管理和检查”的规定有17条之多，不仅严格而且具体。而对于“服务和保护”则只有笼统的5条。10个配套规定也存在着同样的问题。
从实践上看，政府不仅对流动人口住房、就业等信息的提供还很欠缺，就是对他们基本权益的保障和维护也远远不够。调研中发现一些职能部门和基层政府的同志把服务作了简单化、片面化的理解，没有给予足够重视。针对管理与服务的关系存在两个认识上的偏差：其一，错误地把服务与管理相对立，把提供服务等同于放弃管理。在提出流动人口工作要从管理向服务转变的方针时，很多相关部门的具体办事人员反映：对此转变很不适应——“都去给流动人口服务了，还有什么权力去管理?流动人口谁还听你的?”这句话反映出目前流动人口管理工作中最典型的一个问题：把服务简单地与管理相对立，把提供服务等同于放弃管理。其二，错误地认为原有的管理就是服务，没有必要提供另外的服务。这种观念仍然是长期以来将流动人口管理等同于治安管理的延续，是将流动人口视为二等公民从而忽视其社会贡献与综合需求的一种歧视。造成这些认识偏差的最主要原因就是以往的流动人口管理是一种单纯的治安管理。在治安管理模式下，过于强调了流动人口造成的治安问题而忽视了其对社会的贡献，也忽视了流动人口作为平等意义上的国家公民对社会服务的综合需要。
其结果便是使流动人口产生强烈的受歧视感和自卑感，难以与居住的社区、所在的城市产生认同感，从而使其本来就边缘化的社会身份进一步被排斥。诚然，流动人口的犯罪率的确高于当地居民，然而在这些数字的背后，也有一部分原因是由于服务不到位所致，这使得流动人口在城市这个陌生的环境中不得不选择违法犯罪行为作为谋生手段。
第二，政府供给的“缺位”导致非法的“补位”，影响社会稳定大局。流动人口来京务工经商必然产生一系列的需求。不仅包括对于工作岗位、居住、经营场地等主要由市场供给的需求，也包括对权益维护、公共安全、就医、子女入学等主要依靠政府供给的公共物品的需求。如果政府不能有效地满足流动人口的这些合理需求，那么必然会有非法的“补位者”来提供替代品的供给。[page]
流入城镇的农民工或者住雇主提供的集体宿舍、简易工棚，或者租住城郊破旧民房，政府几乎很少考虑到城市农民工的住房问题。此外，政府取缔的非法民工子弟学校确实在师资力量、办学条件甚至安全上存在种种问题，但是，流动人口在无法获得本地教育资源或者获取成本很高的情况下，不得不依赖它们的存在。尤其值得重视的是，在遇到劳资纠纷、工伤致残、敲诈勒索等问题的时候，他们很难维护自己的合法权益。仅以拖欠工资为例，北京建筑工程中拖欠民工工资问题比较严重。权益得不到维护的打工者，有寻求保护的需求，他们有一种“抱团”的自发愿望。老乡会甚至帮会就是这种需求的替代供给者。不少研究表明，“流动帮会”大都是从一些老乡型的小团伙演变、“进化”而成的。有一个庞大的弱势群体需要“保护”，并且这种“保护”可以产生收益，这是导致“流动帮会”产生和成长的一个重要原因。一些流动帮会在替老乡“讨钱”等行为中不断壮大，一些帮会已开始涉足组织卖淫等“地下产业”，实力和规模越来越大。
针对目前相关流动人口管理部门中“管理就是服务”的旧思想、旧观念，要大力组织教育培训，使广大管理人员逐渐适应“管理向服务转变”的新思想、新思路。当然服务并不意味着放弃管理。
此外，需要注重流动人口的权益的保障，更应该在日常的人口管理、服务中注重流动人口的各种社会需求，最主要的表现为：劳动权益、司法权益和教育权益。服务的具体形式表现为流动人口在劳动、住房、法律和教育方面提供信息咨询、正确引导以及必要的政策支持。只有转变原有工作思路，在加强管理的同时完善服务，实现对流动人口综合、全面的社会管理，才能更好地实现社会的长治久安。
三、 城市外来人口管理政策的探讨
本研究认为，在中央对于城市外来农民工管理政策做出重大调整以后，城市外来人口的管理政策也应做出相应调整。本研究试剖析一下中央关于城市外来人口管理的四条新原则，即：“合理引导，科学管理，加强服务，依法保护”，由此探讨城市外来人口管理的新对策。
(一)变“总量控制”为“合理引导”的原则
前面分析我们已经指出，总量控制的思路带有明显的计划经济下行政管理的色彩，在市场经济条件下，通过行政性的手段来限制流动人口的数量增长已经难以奏效。因此矛盾的主要方面不应是直接控制人口规模的增长，而应是使已有的流动人口在产业、空间和素质上的分布更为合理。通过产业政策和城市规划使流动人口在地理上分布更为合理。
目前，相当一部分流动人口在京从事的是生活服务业，是“附着型人口”。随着周边卫星城的发展和人口的增多以及北京城区人口的减少，北京的大量吸附人口也会随之迁移。在这一点上可以充分借鉴法国巴黎20世纪60年代的领土整治和工业分散计划。政府通过制定产业政策和城市规划引导市场和企业，再由企业引导流动人口由中心城区和近郊区县的城乡结合部向远郊区县扩散、疏导，间接调控流动人口规模和分布。通过建设大北京都市圈和发展周边卫星城城市(镇)吸引北京城市人口和流动人口，达到缓解北京城市人口压力的目的。更多地运用经济杠杆使得流动人口的素质分布与首都城市性质和功能定位相符合。
北京是我国的首都,是全国的政治中心和文化中心。根据首都城市性质和功能定位,北京对自然环境和社会秩序的要求远比其他城市要高。五普统计表明，在6岁及以上流动人口中，未上过学或扫盲班的、接受过小学教育的和接受过初中教育的合计有175.7万人，占流动人口总数的 73.3%。流动人口整体文化素质仍然偏低，这与建设现代化国际大都市的要求有一定差距。引导流动人口(劳动力)流动的关键是引导资本的流动，因此需要由注重设置“个人门槛”向注重设置“行业/企业门槛”转变，限制和鼓励措施并举。运用经济杠杆提高流动人口在城市中的生活成本，使得不具备相当经济条件的人不得不迁出城外。在这方面，二战以后的日本东京做得比较成功，虽然城市发展带来的流动人口增加和集聚很快，但却没有出现大面积的贫民窟。[page]
(二)变“严格管理”为“科学管理”
我们认为，这包括以下五个方面。
(1) 由分立并行、多头的管理向统一管理转变。所谓“统一管理”有两层含义：一方面将户籍人口和外来人口统一纳入实住人口的管理，另一方面由政府设立常设的外来人口管理部门，统一协调各职能部门的管理工作。
(2)由比较单一的治安管理向城市综合管理转变。对外来人口的管理已经不再局限于原先的治安管理为主，除了住房、就业、计划生育等管理工作需要扩大管理内涵，劳动和社会保障、权益维护、子女就学、法律宣传和教育、精神和文化生活建设等方面的工作也扩大了管理的外延。与之相适应的是，对外来人口各项管理工作的统一协调不再适合由某一个职能部门来承担，而应该在政府中建立专门的外来人口管理服务机构进行统筹规划和协调管理。
(3) 由以条为主的管理向以块为主的管理转变，落实“属地管理”的原则。这要求做到权、责、利的统一，将更多的管理权限下放到街、乡以下，对承担大量日常工作的基层要保障其人、财、物的制度安排，并结合城市居改社和城市化过程中村改居的工作，处理好条与块的关系。
(4) 由直接管理向直接和间接管理相结合转变。“间接”管理的两层含义是：其一，依赖社区自治组织发挥直接管理作用;其二，利用行业协会、非政府组织、社会团体进行间接管理。形成政府管社团，社团管外来人口的间接管理机制。充分发挥社会力量参与管理的积极性和优势，对政府的管理可以起到很好的补充作用。需要说明的是，政府利用社团组织进行间接管理其实是利大于弊的。其好处在于：首先，可以大大降低政府的管理成本，“拿起一个瓷瓶远比捧起一堆碎瓷片来得容易”。其次，可以充分发挥外来人口中成功人士的积极性，利用其社会影响在外来人口中形成遵纪守法的自我约束力，减少违法犯罪。
(5)由突击管理向日常管理转变。这一转变与落实“属地原则”和调整条块关系密切相关。一方面，只有把管理权限下放到街道和社区，才能真正保障日常管理的实现;另一方面，职能部门要从过去的注重办证设门槛的入口式管理，转变到更加注重日常的监管上来。
我们认为外来人口的管理是一项系统性很强的综合性管理工作，只有实现了上述相互联系的五个方面转变才能认为对外来人口的管理实现了科学的、有效的管理。
(三)加强服务和依法保护
流动人口管理中的问题从管理部门的角度来看，本质上是条块之间责权利不统一的问题。同样，从被管理者的角度来看，本质上也是流动人口的责权利不统一的问题。在新的阶段，必须改变过去重管理、轻服务的思路和做法，对流动人口的服务工作和依法保护必须由“虚”变“实”。为此应该：在新修改的法规中明确规定外来人口所应享有的各项权利。按照迫切程度的不同，逐步制定和完善针对外来人口的就业、医疗和养老保障的相关法律法规，发挥社会“稳定器”作用。应该将对外来人口服务的工作纳入到对各级政府和职能部门的目标责任考核中，只有这样，“加强服务”才不会沦为一纸空谈。利用现有渠道和资源，建立以政府牵头、社会相关方面共同参与的外来人口的教育体系、服务体系。
