社会保险纠纷的定性与处理

一、问题的提出

　　关于社会保险纠纷应如何处理，理论和实务界一直存在较大争议。

　　一种意见认为，社会保险纠纷应作为劳动争议案件处理。《企业劳动争议处理条例》第二条规定，企业与职工因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议，按照劳动争议处理。该条例的解释注明，“保险”是指社会保险，包括工伤保险、医疗保险、生育保险、待业保险、养老保险和病假待遇、死亡丧葬抚恤等社会保险待遇。显然，社会保险费纠纷属于劳动争议。最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《劳动争议解释》)第一条，关于劳动争议案件的收案范围，则对劳动法第二条和《企业劳动争议处理条例》第二条作了扩大解释，将用人单位和劳动者在履行劳动合同过程中，因劳动权利和劳动义务发生的所有纠纷，全部纳入人民法院受理的案件范围之内，同时也将《企业劳动争议处理条例》第二条规定的四项劳动争议涵盖在履行劳动合同过程之中。

　　另一种意见认为，社保纠纷应通过行政途径解决而不宜作为劳动争议案件处理。其理由是我国目前推行的社会保险主要包括基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险五类。这些社会保险都是由一系列行政法规、规章规定，基本养老、基本医疗、失业保险这三大险种的保险费的征缴既是用人单位的法定义务，也是行政法规赋予劳动行政部门、税务部门的行政职责，保险金的发放则属于社会保险经办机构受委托行使行政职能的法定义务，劳动者认为用人单位没有依法缴纳社会保险费的，可以向主管部门投诉，通过行政途径解决，行政机关可以强制征缴并申请人民法院强制执行。上述认识上的不一致，导致在司法实践中针对此类纠纷的处理方式存在较大差异。笔者认为，存在上述争议的关键在于对社保纠纷的性质理解不同。本文欲从分析社保纠纷的性质入手，找出处理此类纠纷的合理路径。

　　二、社会保险纠纷性质分析

　　（一）社会保险法律关系

　　社会保险是指劳动者因生育、年老、患病、伤残、死亡等原因造成劳动能力暂时或永久丧失以及失业时，从国家和社会获得物质帮助和补偿的一种社会制度。社会保险关系涉及劳动者、用人单位、社会保险机构或税务机关、银行等金融机构这四方主体，这里主要讨论以下三方主体间的关系：

　　1.劳动者与社会保险机构或税务机关之间的关系。在这一关系中，劳动者既是权利主体也是义务主体，劳动者依法享有社会保险待遇，同时也负有缴纳义务；而依法收缴和发放社会保险金则是社会保险机构或税务机关的职责所在。

　　2.用人单位与社会保险机构或税务机关之间的关系。用人单位负有依法向社保机构缴纳保险费的义务，收缴社会保险费是社保机构的法定职责。双方是一种管理与被管理的行政关系。

　　3.劳动者与用人单位之间的关系。用人单位向社保机构缴纳保险费而非直接向劳动者履行支付义务，双方没有直接的权利义务关系。

　　（二）社会保险纠纷的种类和性质

　　司法实践中，常见的社保纠纷有四种：

　　第一，社会保险损失赔偿纠纷。指保险事故发生后，劳动者依照法律、法规的规定，要求用人单位赔偿因其不交、少交或迟交社会保险费的行为所带来的社会保险待遇损失纠纷，司法实践中一般包括工伤损害赔偿纠纷和医疗保险赔偿纠纷。

　　第二，参保纠纷。指用人单位依法应当参加社会保险而未参加，劳动者要求建立社会保险关系的纠纷。

　　第三，不交、少交或迟交社会保险费纠纷。指社保关系建立后，用人单位不积极履行缴费义务的几种表现形式，是社会保险费瑕疵缴纳行为。

　　第四，社会保险金发放纠纷。 [page]

　　上述纠纷，从表面上看，都是因用人单位违法或违约行为引起，纠纷的双方为劳动者和用人单位，具有很明显的平等主体之间民事纠纷的特征，因而人们以往不加区分地将它们当作劳动争议。实际上，无论是从理论还是从现行的法律规定来分析，以上纠纷在性质上是完全不同的，第一种属于劳动争议，后三种属于行政争议。

　　1.社会保险赔偿纠纷性质上属于劳动争议。从社会保险费的性质来看，社会保险费是由国家强制用人单位（也包括劳动者）缴纳的具有保险性质的、以劳动者为保险受益人的保险基金。社会保险费由国家作为基金投资人占有、使用并保值增值，劳动者只享有社会保险的期待权。在各项社会保险中，劳动者仅是国家规定的直接受益人，是社会保险待遇的权利主体。在行政征缴关系中，劳动者和用人单位之间并不因此形成债的关系。在法定情形没有出现前，只能请求劳动保障行政部门向用人单位征缴社会保险费，在退休、失业、患病、工伤等法定情形出现时，劳动者的利益受损，劳动者和用人单位之间就形成了实际的债权债务关系，劳动者就具有了实际的诉权，双方因此发生的争议，依法属于劳动争议，可以通过仲裁及诉讼方式解决。

　　2.参保纠纷、因瑕疵缴纳行为引起的纠纷及保险金发放纠纷都属行政争议。对不交、少交或迟交社会保险费等瑕疵缴纳行为及社会保险金发放纠纷属于行政争议,司法实务界已形成共识，但在参保纠纷的定性上存在较大争议。

　　一种意见认为，此类案件与上述两种社会保险纠纷不同，因尚未参加社会保险,其争议主体只能是劳动者与用人单位而不涉及相关行政部门，不是行政争议。

　　本文认为，依法为劳动者办理社会保险与按时、足额缴纳社会保险费一样既是用人单位的法定义务，也是相关行政部门的职责，对于符合《社会保险费征缴暂行条例》第三条规定范围内的用人单位，社会保险保障行政部门或者税务机关不仅有权进行追缴，而且应当进行追缴，其不追缴就是一种失职。没有为劳动者办理社会保险，既是用人单位违反行政法义务的行为，也是行政机关不作为的表现，应属行政争议。但在参保纠纷中，往往涉及一个前提问题，即劳动者和用人单位就双方之间是否存在劳动关系争议，如果存在，则属于劳动争议。

　　三、社会保险纠纷的处理方式

　　（一）行政处理方式

　　从对社会保险纠纷的性质分析中可知，对于社会保险参保纠纷、因瑕疵缴纳行为引起的纠纷及保险金发放纠纷这三种纠纷均应采用行政处理方式，而不应作为民事案件予以受理。理由如下：首先，社会保险费用由社会劳动保险行政部门或者税务机关履行追缴职责，可以发挥业务娴熟的资源优势。社会劳动保险行政部门或者税务机关对缴费单位的缴费情况、用人情况、工资变动情况、每年的缴费基数等，都有比较及时、充分的了解和娴熟的业务技能与认知能力保障，它们能随时发现缴费单位违法缴纳保险费的情况。其次，社会劳动保险费用由社会劳动保险行政部门或者税务机关履行追缴职责强制进行追缴，符合社会保险关系正常化、规范化长期发展的趋势和规律。

　　（二）司法救济方式

　　司法实践证明，不区分各种社会保险纠纷的性质而将其一概作为劳动争议案件予以受理，效果不理想，弊端很多。首先，判决难以明确、具体。社会保险费的应缴数额是根据劳动者的月工资总额计算的，由于劳动者每月工资总额总是处于变动之中，当人民法院判决用人单位为劳动者补办社会保险时，判决主文难以对每月应补交的社会保险险种及其数额、补交时间逐一明确。而且，社会保险费缴纳数额的核定权属于社会保险经办机构或税务机关。所以，司法实践中，人民法院不得不笼统地判决由用人单位为劳动者补交社会保险费，而将补交的具体数额交由社会保险经办机构或税务机关核定。其次，判决难以执行，有损司法权威。由于社会保险纠纷的特殊性，人民法院判决的执行需要相关相关行政部门的协助。目前，社会保险经办机构或税务机关与人民法院在可补交的险种、补交的时间等诸多方面存在分歧。导致判决难以执行。再次，不利于及时有效地保护劳动者的合法权益。将社保纠纷作为劳动争议寻求司法救济，必须经过“一裁二审”的漫长过程，即使其诉讼请求最终得到人民法院的支持，结果还是由用人单位向社会保险经办机构或税务机关为其补交社会保险费。若由劳动者直接申请劳动行政部门处理，不仅可以避免“一裁二审”的复杂过程，当劳动者对劳动行政部门的处理不服时，同样可以提起行政诉讼，寻求司法救济，对其合法权利并无损害。最后，与国家推行社会保险的政策不协调。劳动法虽然早在1995年就提出了社会保险统筹问题，但由于各地经济发展水平不同，社会保险制度在各地落实情况参差不齐。我们在开展社会保险费的执法和司法过程中，应当尊重这些历史和现状，但由于司法的特性，人民法院在处理具体争议时，又必须严格按照法律规定作出判决，无法顾及政策的灵活性。因此，由人民法院以审判的方式解决国家政策造成的历史遗留问题，并不适宜。 [page]

　　社会保险纠纷的性质决定了在适用司法救济方式时必须严格限定其适用范围。具体包括两种情形：

　　1.对于社会保险赔偿纠纷应作为劳动争议案件予以受理。

　　2.劳动者对劳动行政部门的处理不服时，可以提起行政诉讼。

　　（三）社会参与和监督的方式

　　对社会保险纠纷的解决更要完善咨询、听证、投诉、争议处理的舆论监督制度，让更多的社会组织和公民参与到纠纷的解决过程中来，使其进一步明确社会保障体系的基本导向。要充分发挥新闻媒体的作用，不断扩大法制宣传教育的深度和广度。结合劳动保障工作重点、法律法规执行中涉及的主要问题，积极向劳动者、用人单位提供劳动保障法律咨询。有条件的地方可以建立劳动保障法规政策咨询网站、咨询热线电话和专门的咨询机构，为用人单位和劳动者提供法律咨询服务，使用人单位懂得如何依法行事，使劳动者知道怎样依法维权，这将从源头上减少社会保险纠纷的产生。