“从文件的内容来看,要求‘机关事业单位在参加基本养老保险的基础 上,应当为其工作人员建立职业年金’,这里的‘应当’是指强制还是鼓励,如果是强制,那么以消除不公而推出的养老保险制度并轨的改革很可能会引发新的不公。”陈秉正认为,因为企业年金制度并非强制,且参与企业和职工的比例还很低,如果政府财政每年拿出巨额资金来为机关和事业单位职工建立个人账户的职业年金,是否意味着对企业职工的“不公”值得深入探讨。
他认为,“如果是强制建立职业年金制度,单位和个人加起来有相当于工资总额大约12%的缴费,职业年金的规模将快速扩张并超过现有的企业年金规模。这笔庞大的资金如何管理和运用好,也是一个非常具有挑战性的问题。基本的方式应该和企业年金的管理模式类似,采用社会化受托管理的方式”。
多年多地试点无果后，机关事业单位工作人员养老保险制度改革终以顶层设计的形式获得突破，全国统一的基本养老保险制度实行后，运行多年的养老金“双轨制”将退出历史舞台。
1月14日，国务院办公厅印发《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发【2015】2号)。
文件要求，机关事业单位工作人员将实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，并建立职业年金制度;同时逐步实行社会化管理服务，提高社保经办管理水平。该文件已于2014年10月1日起实施。
本次改革的对象是按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关(单位)、事业单位及其编制内的工作人员。
“最大亮点是基本养老制度并轨后，工作人员的退休后待遇将更多通过建立职业年金制度来实现。职业年金认缴的8%(单位)和4%(个人)比例还是很高的。但这部分基金如何管理，是名义账户还是做实，有待人社部和财政部等制定具体办法”。全国社保基金理事会规划研究部副主任熊军对21世纪经济报道记者表示。
由于整体上看机关事业单位工作人员的工资水平相较企业员工，多为偏低，所以以往公务员等“编制内”人员的退休金计发办法和企业职工的养老保险金有所不同，实行的是双轨制，退休金和职工退休前的工资及工龄有关。
这次改革后，机关事业单位职工的退休金改为社会养老保险金，和企业职工养老金的计发办法完全并轨。
但由于基础养老金的计算标准不在完全和职工本人退休前的收入水平相关，而是根据社会平均工资水平来计算，再加上城镇企业职工的基本养老保险个人账户已经建立了16年之久，大多有了相当的积累，因此改革后机关事业单位职工根据现行养老保险制度计发的养老金很可能会比改革前大大减少，因此“应当”建立职业年金制度的表述写进文件。
但清华经管学院保险与风险研究中心执行主任陈秉正教授14日在接受21世纪经济报道记者采访时表示，尽管建立职业年金制度有利于提高机关事业单位人员的退休保障，但仍需研究和明确关于职业年金是否应当强制、资金来源、如何管理以及公平性等问题。
“应当”是指强制还是鼓励?
“从文件的内容来看，要求‘机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金’，这里的‘应当’是指强制还是鼓励，如果是强制，那么以消除不公而推出的养老保险制度并轨的改革很可能会引发新的不公。”陈秉正认为，因为企业年金制度并非强制，且参与企业和职工的比例还很低，如果政府财政每年拿出巨额资金来为机关和事业单位职工建立个人账户的职业年金，是否意味着对企业职工的“不公”值得深入探讨。
他认为，“如果是强制建立职业年金制度，单位和个人加起来有相当于工资总额大约12%的缴费，职业年金的规模将快速扩张并超过现有的企业年金规模。这笔庞大的资金如何管理和运用好，也是一个非常具有挑战性的问题。基本的方式应该和企业年金的管理模式类似，采用社会化受托管理的方式”。
除了职业年金制度的定位外，当前最重要的是，针对在职人员尤其是即将退休人员的过渡性养老金的计发办法如何确定。陈秉正续称，“当机关事业单位职工参与社会基本养老保险的个人账户和职业年金个人账户尚未形成较充分积累的情况下，为了不使机关事业单位即将退休职工的待遇有明显下降，过渡性养老金的计发办法就显得尤其重要。”
文件规定，制度实施前参加工作、实施后退休且缴费年限(含视同缴费年限，下同)累计满15年的人员，按照合理衔接、平稳过渡的原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再依据视同缴费年限长短发给过渡性养老金。具体办法由人力资源社会保障部会同有关部门制定并指导实施。
制度实施后达到退休年龄但个人缴费年限累计不满15年的人员，其基本养老保险关系处理和基本养老金计发比照《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》(人力资源社会保障部令第13号)执行。
文件载明，为统筹城乡社会保障体系建设，建立更加公平、可持续的养老保险制度，国务院决定改革机关事业单位工作人员养老保险制度;并逐步建立独立于机关事业单位之外，资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。
2014年12月下旬，国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告被审议时，国务院副总理马凯在报告发言中称，虽然我国社会保障体系基本形成，但公平性不足。其中，由于机关事业单位仍实行单位退休养老制度，与企业职工养老保险制度双轨运行，待遇差距矛盾突出，社会反响强烈。
谈到下一步工作重点时，马凯副总理说，将推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度。
“其实最早从2005、2006年就开始陆续有一些省市地区试点机关事业单位养老保险改革，但是试点范围窄、各地政策不一，待遇差别较大等各种原因，改革的阻力较大，所以效果并不明显。这次的改革全国统一，影响和执行都不会差。”熊军分析称。
缴费率与城镇职工一致
与城镇企业职工一致，机关工作人员的基本养老保险费也由单位与个人共同负担。文件规定，单位缴纳基本养老保险费的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。
同时，按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。个人账户储蓄只用于工作人员养老，不得提前支取，每年按照国家统一的记账利率计息，免征利息税。参保人员死亡的，个人账户余额可依法继承。
尽管养老金制度统一，但机关事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用。“毕竟这部分人群才刚开始缴纳，没有原始积累，如果与现有企业职工基金放在一起，则对企业职工不公平。”熊军解释称。
此外，基金将实行严格的预算管理，纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。
由于机关事业单位的基本养老金也将参与社会化发放，对街道、社区人力资源社会保障工作平台建设，以及老年服务设施和服务网络建设，该文件都做了明确要求。
同时，各地将根据该项制度改革的实际需要，加强社会保险经办机构能力建设，文件称可适当充实工作人员，提供必要的经费和服务设施。
人社部将负责在京中央国家机关及所属事业单位基本养老保险的管理工作，同时集中受托管理其职业年金基金。中央国家机关所属京外单位的基本养老保险实行属地化管理。
一家专业养老保险公司人士称，虽然文件没有明确所谓“属地化管理”具体指地方的哪个部门，但比照中央机关的经办及基金受托机构为人社部，属地化应该也会归口在人社部的地方机构。
文件同时规定，社保经办机构应将机关事业单位养老保险参保登记、缴费申报、关系转移、待遇核定和支付等工作，按统一制定的业务机构版流程和信息管理系统建设，由省级统一集中管理数据资源。
