案 例 分 析
一、 概述
采购项目：取暖用煤。
采购机关：XX市政府采购办公室。
采购方式：公开招标。
招标机构：XX市政府采购办公室。
开标日期：1999年10月11日。
投标人数量：14家。
中标人数量：3家。
合同签订时间：1999年10月13日。
合同签订方式：招标结束后政府采购办公室组织中标单位与用煤单位签订合同。
总的来看，这是一项程序相对完整、资料比较全的招标采购项目，该项采购活动的程序基本上是符合《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》，下同）、《政府采购管理暂行办法》（简称《暂行办法》，下同）、《政府采购招标投标管理暂行办法》（简称《招标投标管理暂行办法》，下同）和《政府采购合同监督暂行办法》（简称《合同监督暂行办法》，下同）等法律、规章的有关要求的。可以看出，XX市政府采购办公室对这个采购项目进行了较充分的准备，达到了预期目标。但是，考虑到此项目进行的时间较晚，是在上述法律、规章发布后进行的，因此，尽管项目进行的比较充分，但与政府采购有关规章要求相比，仍有不足之处，需要在以后的工作中改进。
二、 政府采购预算（计划）
《暂行办法》第七条关于财政部的职责规定中的第九款明确“编制中央采购机关年度政府采购预算”，相应的地方财政部门负责编制地方采购机关年度采购预算。采购预算是确定评标价最重要的参考标准，从严格意义上讲，采购预算应是招标的底价，如果采购预算与评标价之间出现了较大的偏离，则说明采购预算在编制过程中对采购活动的有关因素缺乏全面、准确的评估，需要改进预算编制方法。目前，我国的预算编制方法还是粗放型的，缺乏详细、明确的标准，因而，采购预算通常是高于评标价的。当前，我国正在进行细化预算的改革尝试，积极推行部门预算。当然细化预算编制有一个过程，在我国预算评估体系还未建立之前，为了提高预算编制的质量，减少采购预算与评标之间的偏差，根据我们现有的认识水平和实践的可行性，在编制采购预算时，可以采取下列方法：第一，询价。通过货比三家确定采购项目的平均价格；第二，积累经验。向招标机构或曾购买同类物品的用户了解其实购买价格；第三，请行业协会或专家论证。这种方法主要适用于编制大型复杂或新产品项目的预算。
XX市部分市直单位冬季取暖用煤的采购，是否为年度采购预算的项目，有关材料并未说明，但可以看出该市政府采购办公室对部分市直单位取暖煤政府采购项目进行了比较充分的准备，对用煤单位进行了需求调查，核实了煤炭的品种、数量和质量，为较为准确地编制单项采购预算创造了条件，实际节支效果也是可观的。
三、 采购程序
1． 拟定工作计划。
采购办公室为本例招标拟订了“冬季取暖用煤招投标运行程序”，将整个过程分为三个阶段有计划地组织实施。
点评：较为详尽的工作计划，保证了在较短的时间内圆满完成此次招标任务。但按照文件要求，发出招标公告到投标截止时间不少于20天，在编制计划时应考虑这一规定。
2． 编制招标文件。
采购办公室针对首批14家市直机关用煤量、用煤时间、用煤品种及各品种煤的市场价格进行了认真充分地调查。针对市场供货情况，决定采取公开与邀请招标相结合的方式及供应商资格预审的招标办法。同时根据煤的不同品种及品质和供货单位的实力，确定采用打分的评标办法。在编制标书期间，对所采购货物的质量标准，咨询了有关技术质量检查部门。在此基础上设计了与采购货物相适应，较简捷的招标文件，制定了评标办法和评标细则。
点评：
(1)招标文件是招标过程的法定依据，是签订经济合同，实现采购目的的基础，它的编制质量决定了招标“公开、公平、公正”原则的具体贯彻。对于煤炭这种大宗货物的采购，采购办先期对市场、供货方和用户进行详细的调查，在此基础上编制招标文件，保证了招标采购的最终质量。
(2)采购办只是招标的组织者，在编制标书过程中，充分利用社会专业机构的技术力量，力求达到标书技术要求的准确性，这种办法是值得提倡的。
(3)该项目评标针对招标货物的具体情况，按质量、价格及其他三个条件，采用打分制，避免了最终决标的随意性。
(4)该项目的标书编制，从整体上来讲，较为严谨，但编排及细节的前后提法有待进一步规范和统一。
(5)从招标文件格式上看，存在以下不足：①“招标公告”中应注明投标人可对所需招标货物全部或部分投标。②资格审查时间与出售标书时间段完全重合，而按“资格预审要求”只有审查合格后才能购买标书。且投标截止时间相距上述截止时间仅有两天间隔，而该项目又定位于国内公开招标，则外地有实力的竞标者，基本无响应时间。③本次评标采用打分法，对于某种大宗同一产地来源的货物采购显然是科学合理的，其中将质量作为考虑的条件也是必要的，但是对于同一来源货物的竞争，质量显然是一样的(特殊情况除外)本次实践也证明了这一点。因此评标中将质量作为打分条件之一，影响不到评标结果。这类货物的质量要求，应作为投标商对标书技术要求响应的承诺在合同中体现。④煤炭的送配属于大宗货物的运输，采用何种手段运输直接影响到供货成本，亦是价格竞争的重要因素。本次招标文件“交货方式”中要求运输中所发生的运输、装卸费用由供方负责，这种提法在标书中显然不尽规范。应该在招标文件中言明投标价是指到达标书指定供应点(包括运输、装卸)的投标总价。而且在“投标报价单”上又要求投标商报“运杂费”，显然这个要求是前后矛盾的。⑤评标细则中“三、其他条件：在质量和价格相同的条件下，对有特殊服务和承诺的可给予加分”。“特殊服务”定义不清易增加打分的随意性。所提供的评标材料，对评标过程中某些投标商所加的分看不出理由。[page]
3． 发布招标公告及招标邀请。
采购办公室于9月30日在“XX日报”发布了招标公告，按“招投标运行程序”向部分大型煤炭生产经营企业发出了招标邀请。
点评：招标信息在一定程度上得到公开，但没有按《招标投标管理暂行办法》要求在《中国财经报》或其它全国性报刊上刊登，使信息披露受到局限，造成投标商基本上是本地及周围地区单位，竞争不够充分。
4． 出售标书及资格预审。
根据招标公告在规定的时间内，向16家供应商发售了标书并进行了资格预审，资格预审合格者发给“采购竞标证”，凭证才有资格参加投标。
点评：这种大宗一般货物的供应，社会上各类供应商资质参差不齐。本次招标采用资格预审办法，并制定了相应的资格预审条件，使招标及合同最终圆满实施起到了保证作用。
5． 开标、评标、定标。
10月11日在“XX市公证处”的监督下组织了开标大会，14家供应商参加了投标，2家未到。按照规定程序完成了开、评标定标过程，3家供应商中标，合计节约资金36万多元。
点评：
(1)本次评标组织了技术监督部门的质检、计量方面专家，主管部门、用煤单位代表7人组成评委会，符合规定人数且具有较广泛的代表性、权威性。
(2)按照“评标细则”采用打分法，保证了评标结果的公正性。
(3)在各评委具体采用打分法时，由于对“评标细则”的理解或其它原因出现计算偏差，如某评委计算“XX市燃料总公司煤炭批发站”所投“XX煤”标时，按“评标细则”规定195元/吨基础分为40分，每低1元加0．5分。投标价为166元/吨，应得54．5分实打55．5分，幸好该项错误未有影响到最终结果。这也说明组织者没有对计算结果进行仔细审核，在评标中属于较大失误，应引起充分注意。
6． 考察及签订合同。
在采购办公室的主持下中标商与用户签订了供货合同，并对中标商进行了实地考察，写出了考察报告，根据发现的问题提出了相应解决的办法和措施。
点评：
（1）“投标须知”和“合同文本”中言明中标后，投标保证金转为履约保证金，并在货物验收合格后无息退还。因此供货分为两批应该明确的退还时间。
（2）本例项目招标结束后对中标单位进行了实地考察。采用实地考察的一般做法，应是有一个以上的预中标单位，通过实地考察来最终决定中标者或在资格预审过程中通过考察进行甄别，并应在评标办法中言明。本例招标是发中标通知书在前实地考察在后，程序颠倒，如考察不合格极易造成扯皮情况。
四、 政府采购管理
根据《暂行办法》的规定，财政部门负责政府采购的管理和监督工作，通过管理和监督，使政府采购应当遵循的公开、公平、公正、效益及维护公共利益的原则落到实处。财政部门对政府采购的监督包括内部监督及政府采购管理机关对采购活动的监督。内部监督的表现方式之一，就是要求将政府采购的管理机关和采购机关分离，管理机关不参与和干涉政府采购中的具体商业活动。这一要求与《合同法》的精神是一致的，即采购机关和供应商属于平等主体，管理机关为监督主体活动的“裁判”。政府采购管理机关对采购活动的监督，不是全过程参与，而是通过一定的方式抓住重点环节，掌握采购活动的动态和进展。根据现行有关规定，政府采购管理机关监督政府采购活动的主要环节及方式有：
1．委托采购代理机构。《招标投标程序暂行办法》第二条规定：“招标人委托政府采购业务代理机构（以下简称代理机构）招标的，招标人应与代理机构签订委托协议，并报同级政府采购管理机关备案。”
2．招标通告的发布。《招标投标暂行办法》第三条规定：“采用公开招标方式的，招标人（或者代理机构，下同）必须在《中国财经报》上发布招标公告，同时也可在省级以上政府采购主管机构指定的其他报刊和信息网络上发布。”
3．开标。《招标投标暂行办法》第二十条规定：“开标由招标人主持，在公证机关的监督下进行。招标人、所有投标人、评标委员会成员和政府采购管理机关等有关部门的代表参加开标会。”
4．全部废标。《招标投标暂行办法》第二十四条第二款规定：“全部投标报价均超出标的或预算时，评标委员会有权决定全部废标或要求全部投标人重新报价，并报政府采购管理机关备案。”
5．中标人。《招标投标暂行办法》第二十五条第五款规定：“中标人的情况应报政府采购管理机关备案。”
6．招标投标情况。《招标投标暂行办法》第二十五条第九款规定：“招标人应当自确定中标人之日起15天内，向政府采购管理机关提交招标投标情况的书面报告。……”
7．投标文件保存。《招标投标暂行办法》第二十五条第十款规定：“所有投标文件的正本由招标人妥善保管，政府采购管理机关可随时抽查。”
《合同监督暂行办法》对政府采购合同的订立、变更、供应商违约、合同验收、付款以及合同履行后的监督管理都作出了明确规定。其中，第三条规定：“政府采购合同订立后7日内，采购机关应当将合同附本报政府采购管理机关备案。”第八条第二款规定：“政府采购合同的质量验收，原则上应由第三方负责。”第三款规定：“政府采购管理机关不得参加合同履行验收工作。”第九条规定：“采购机关依照合同约定需要向供应商付款的，应当向政府采购管理机关报送下列文件，以备审查。……”[page]
关于投诉。《暂行办法》第七条（十）规定：“处理中央政府采购中的投诉事项；”第四十一条规定：“政府采购当事人认为自己的合法权益受到损害，可以向财政部门提出书面投诉。财政部门应当在收到投诉书之日起30日作出处理。”
需要特别说明的是，在政府采购管理机关对采购活动进行监督时，通常是实行备案制，而在国际上如世界银行一般是采取审批制。我国实行备案制的主要原因，是考虑到我国的政府采购工作还处于起步阶段，各级政府采购管理机关都缺乏审批的经验。一旦条件成熟，我国很可能也要实行审批制。
XX市部分市直单位冬季取暖用煤采购活动中，按上述有关规定来衡量，在政府采购管理方面需要改进的地方主要有：
1．政府采购管理机关不应行使采购职能。政府采购管理办公室是政府采购的管理机关，而非集中采购机关，按照规定，政府采购管理机关不能行使采购职能。在这个项目中，该市政府采购管理办公室既对项目进行管理又负责具体采购，是违反政府采购有关规定的。
目前，政府采购管理机关行使采购中心的具体操作职能和采购中心行使政府采购管理职能的现象较为普遍，这种“二合一”式的机构设置，在我国政府采购试点阶段具有一定的合理性，但与我国市场经济发展的要求是相悖的，政府采购管理与具体操作职能应必须尽快分离。
2．招标信息发布不充分，招标公告没有按规定在《中国财经报》发布。政府采购信息在统一媒体上发布，既是国际经验，也是国际组织如世界贸易组织《政府采购协议》的要求，目的是方便供应商公平地获得采购信息。该市在开展此项采购活动时，《招标投标管理暂行办法》已经颁布，按规定招标公告应当在《中国财经报》上发布。
3．拨款方式没有说明。在国库集中收付制度尚未建立以前，政府采购资金的拨付方式有两种选择，一是在总会计设立政府采购资金专户，货款由财政部门直接支付给供应商；二是在没有设立政府采购资金户的地区，财政部门可按现行拨款方式根据合同金额将货款划拨资金，然后由用户向供应商付款。
