为了适应近年来内部审计理论和实践的新发展，加强审计机关对内部审计工作的业务指导和监督，推动和加快我国内部审计工作的发展，审计署与中国内部审计协会共同研究对《审计署关于内部审计工作的规定》(审计署令2003年第4号，以下简称《规定》)进行修订，研究草拟了《内部审计工作规定(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。现就修订的必要性和《征求意见稿》的主要内容说明如下：
一、修订的必要性
2003年审计署发布的《规定》，为我国内部审计工作的全面开展提供了切实可靠的制度支撑和依据，有力地推动了内部审计法制化、制度化和规范化建设的进程。但是随着经济社会的发展，内部审计的内外部环境发生了很大变化。一是内部审计实践和内部审计理念有了新发展。近年来，内部审计伴随着我国经济社会的持续快速发展，政府机构改革和现代企业制度的进一步深化，内部审计机构逐步健全，内部审计队伍不断扩大，据不完全统计，目前全国内部审计人员已经达到23万多人。内部审计正从以真实性、合规性为导向的财务审计为主向以真实性、合规性为导向的财务审计和以内部控制、风险管理为导向的管理审计并重的方向转型，并取得了重要成果。内部审计的“免疫系统”功能、风险管理、内部控制、增加价值和完善治理等新理念日益深入人心，内部审计的职能定位越来越高，发挥作用的空间和范围越来越广泛。二是内部审计法律制度日益完善。近年来，我国涉及内部审计的各层级的立法和制度性规定日益完善，2006年修订的《审计法》和2010年修订的《审计法实施条例》对审计机关对内部审计的指导监督做了进一步具体的规定，2008年财政部、审计署等五部委发布的《企业内部控制基本规范》突出了内部审计在加强企业内部控制体系建设中的重要地位，2010年中办、国办发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》和2011年中央纪委、中央组织部、审计署等六部委发布的《关于贯彻实施党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定的意见》中也对部门和单位内部管理领导干部的经济责任审计提出了明确要求;国务院有关部门和一些地方也出台了一系列内部审计的地方性法规和规章;2013年8月，中国内部审计协会出台了《中国内部审计准则》。上述理论、实践和立法工作的发展，对内部审计的职能定位、机构建设、审计范围和内容等都提出了更高的要求，《规定》的内容已经明显落后于内部审计发展的实际。比如，对内部审计的定义和职能定位已不能全面反映内部审计的主要职能;有关审计内容的描述已不能充分反映内部审计领域的最新发展;关于审计机关履行对内部审计工作的指导监督职责规定不够具体等等。因此，应当及时对《规定》的内容修改和补充。
党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提出要推动国有企业完善现代企业制度，健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，这一方面对内部审计提出了新的、更高的要求，另一方面也给内部审计发展带来了更广阔的空间。《决定》提出加快转变政府职能，实行政企分开;加快实施政社分开，限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩等要求，为确立审计机关与内部审计机构、审计机关与内部审计自律组织之间的关系指明了方向。因此，尽早修订出台《内部审计工作规定》，对于推动内部审计加快发展，在完善现代企业制度中发挥更大作用;对于建立和完善审计机关对内部审计的业务指导和监督机制，显得尤为必要。
二、内部审计的定义
随着内部审计工作的发展，内部审计的思想、理念也随之创新和发展，尤其是2009年，国际内部审计师协会(IIA)重新修订了内部审计的定义，将内部审计的确认和咨询功能并列起来，强调内部审计在公司治理、内部控制和风险管理中的作用，并强调了内部审计的增值功能。为此，《征求意见稿》对内部审计进行了新的界定，即“内部审计是指单位(或组织，下同)的内部审计机构或者人员，实施的一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统、规范的方法，审查和评价单位的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进单位完善治理、增加价值和实现目标。”
新定义充分吸收了国际内部审计的先进理念，与《规定》中的定义相比有如下特点：一是除了明确内部审计独立性原则，同时还强调内部审计的客观性。二是借鉴IIA的定义，将原内部审计定义中的“监督和评价”职能改为“确认和咨询”职能，“确认”就是指通过监督检查，对被审计的事项予以鉴证，并在此基础上提出评价意见和建议;而“咨询”是在评价的基础上提出的意见和建议，是评价的进一步发展，进一步扩大了内部审计的职能范围。三是增加了运用“系统、规范的方法”的规定，强调了内部审计的专业技术特征，体现内部审计职业的科学性和规范性。四是将原来的“经济活动”改为“业务活动”，体现了内部审计的范围不仅仅局限于以营利为目的的单位，还适用于非营利单位。五是提升了内部审计目的定位，将内部审计的目标界定为“促进单位完善治理、增加价值和实现目标”，进一步明确了内部审计在提升组织治理水平，促进价值增值以及实现组织目标中的重要作用，提升内部审计的层次。
三、内部审计机构的设置
合理设置内部审计机构是保证内部审计独立性，充分发挥内部审计职能作用的前提，与修订前相比，《征求意见稿》对内部审计机构的设置有了更加细化和明确的规定。
(一)内部审计机构的设置范围。是否设立以及如何设立内部审计机构，既要考虑落实内部审计法律制度的需要，也需要考虑单位性质、实际审计需求、内部治理结构和经营规模等因素，因此，《征求意见稿》从实际出发，区分企业和非营利性组织的不同特点，并根据企业规模和性质分四种情况对内部审计机构的设置进行了规定。一是大型国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业或者有关规定对设立内部审计机构有明确要求的企业，应当设立内部审计机构;二是中小型国有资本占控股或者主导地位的企业根据需要设立内部审计机构;三是鼓励其他企业设立内部审计机构，其中包括民营企业等其他所有制性质的企业;四是财政财务收支数额较大、下属单位较多或者实行系统垂直管理的国家机关、事业单位、社会团体以及其他单位，可以根据需要和国家编制管理规定设置内部审计机构。
(二)内部审计机构的领导体制。与《规定》相比，《征求意见稿》根据公司治理结构的不同，将企业内部审计机构的领导体制分为设立董事会和未设立董事会的两种模式，其中，设立董事会的企业，内部审计机构应当在董事会和高级管理层主要负责人的领导下开展审计工作并向其报告工作;未设置董事会的企业，内部审计机构应当在高级管理层主要负责人领导下开展审计并向其报告工作。这就从隶属关系和报告路径上充分保证了内部审计机构的独立性。同时，《征求意见稿》还增加了董事会、企业高级管理层主要负责人的关于内部审计职责的规定。
(三)首席审计官的设置。为了加强对内部审计工作的领导，《征求意见稿》借鉴国内金融机构和国际上设立首席审计官的做法，规定大型国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业，或者有关规定对设立首席审计官有明确要求的企业，应设置首席审计官，并明确首席审计官应作为企业的高级管理人员，协助高级管理层主要负责人分管企业内部审计工作，向董事会和高级管理层主要负责人负责并报告工作，对内部审计的整体质量负责。
四、内部审计的职责
明确内部审计的职责，有助于引领内部审计业务的拓宽，因此《征求意见稿》对内部审计的职责突出了三个方面的规定。一是随着我国内部审计的转型和发展，内部审计的重点已不仅仅局限于财务收支审计以及其他常规审计，而是发展到战略审计等管理审计的层面，鉴于此，《征求意见稿》增加了企业内部审计机构应对企业发展战略规划和年度经营计划等执行情况进行审计;其他单位内部审计机构应对单位职责履行情况和事业发展规划、年度工作计划的执行情况进行审计的规定。二是结合《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》及其贯彻实施意见的要求，明确对单位内部管理领导干部履行经济责任情况进行审计。三是针对企业与非营利性组织内部审计的不同特点，对企业和国家机关、事业单位、社会团体以及其他单位的内部审计机构的职责做了分别规定。
五、对内部审计工作的业务指导和监督
与《规定》相比，《征求意见稿》对指导和监督内部审计工作的主体进行了丰富和细化，既增强了有关部门的责任，也增强了可操作性。具体有四个方面的内容：
(一)审计机关对内部审计工作的业务指导和监督。《征求意见稿》明确列举了审计机关指导、监督的6项职责，包括起草或制定有关的内审工作法规、规章，组织制定内部审计工作发展规划，推动建立健全内部审计制度，监督内部审计质量，评价和运用内部审计结果，对内部审计工作成效显著的单位和个人进行表彰等。
(二)审计机关通过内部审计自律组织加强对内部审计工作的业务指导和监督。在明确审计机关可以通过内部审计自律组织加强对内部审计工作进行业务指导和监督的同时，还规定审计机关应当加强对内部审计自律组织的指导和监督，以推动其发展。考虑到中央关于加快实施政社分开，限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩的要求，《征求意见稿》不再强调审计机关应当对内部审计自律组织进行管理。
(三)国家有关行业(系统)主管、监管部门的指导和监督。主要是指各级国有资产监管部门和银行业、证券业、保险业等金融监管机构对所属行业内部审计的监管职责。为了保证全国内部审计工作规范的统一，避免出现制度规定冲突，《征求意见稿》规定国家有关行业(系统)主管、监管部门和省级地方政府制定有关内部审计工作的规章和业务规范，应当事先征求审计署的意见。
(四)单位的内部审计机构对所属单位内部审计工作的指导、监督和管理。主要指内部审计机构对本单位有管理权的所属单位内部审计工作的监督、指导和管理职责，如教育、交通、农业等系统的内部审计机构对下级内部审计机构的监督和指导。
六、内部审计自律组织
《审计法实施条例》将内部审计职业组织定性为自律组织，这一规定为内部审计自律组织承担内部审计职业化管理，参与审计机关指导和监督内部审计工作，提供了广泛的服务空间，因此《征求意见稿》专设“内部审计自律组织”一章，并充实了有关内容：一是明确规定内部审计机构和内部审计人员，应当加入内部审计自律组织。这将扩大内部审计自律组织发展会员的覆盖范围，对提升内部审计自律组织对内部审计的监督、指导作用有积极的意义。二是进一步明确了内部审计自律组织的职责，如制定内部审计准则及职业道德规范，组织开展内部审计理论研究和学术交流，组织开展内部审计质量评估、监督检查内部审计质量等。
