近年来，国内外粮食生产和消费正在发生重大变化，粮食供求关系偏紧，结构性矛盾突出，粮价总体持续上涨，已引起社会上人们极大关注。国内外粮食安全形势发生了新的变化，重新认识我国粮食安全问题显得尤为重要。
粮食的诠释
随着经济全球化和市场经济的发展，对粮食本质的认识也不断加深，粮食已不是传统的农业产品，它有以下突出特点：
粮食是一种特殊商品
一般商品规律是受供求关系决定的，当商品供不应求时，价格就会上升，供过于求时，价格就会下降。而粮食供给的价格弹性大，需求的价格弹性小，就是说生产多了，就要出现“卖粮难”，谷贱伤农;生产少了，粮食价格过分上涨，消费者难以承受。另外，一般商品完全受市场经济规律支配，而粮食则不然，一方面既受商品价值规律的支配，一方面又受宏观调控和政府干预的影响，往往后者起着重要的评议价格的作用。
粮食是基础性的公共产品
所谓基础性的公共产品，是指为整个社会提供的，其受益对象是全体社会成员，常常是社会效益高，经济效益低。完全依靠市场机制调节，难以满足全体社会成员的需求。粮食是国民经济战略物资，是整个社会成员的必需商品，涉及到千家万户，具有“放大”效应，每户多买一点，就会出现供应紧张，如果不正确引导，就可能引发大的波动，带来连锁反应，80年代末和90年代初，两次出现通货膨胀，都与粮食供求出现问题有关。必须充分认识粮食是基础性的公共产品，因此，国家扶持粮食生产，应像投资公路、水、电、文化教育事业一样，用公共财政大力投入。仅靠市场调节，粮食供需矛盾是难以解决的。
粮食是弱质产业产品
粮食是自然再生产和经济再生产相结合的产物，既受自然风险影响，又受市场风险影响，目前我国“靠天吃饭”的局面尚未改变，特别是我国加入WTO以后，粮食已成为国内与国际互动性较强的产品，当国内粮食减产时，国际粮食价格就会上升;同样，国际粮食产量变化时，也会波及到国内粮食市场价格。又加上我国长期实行的经济社会“二元结构”，农业基础设施薄弱，农业生产经营规模小，广大农民素质不高等影响，粮食生产比较效益低。
粮食是多功能产品[page]
农业包括粮食具有食品保障、原料供给、生态保护、观光休闲、文化传承等功能。粮食与国家的安全紧密相连，粮食生产与国土整治、动植物保护、环境工程等息息相关，具有保护自然、稳定生态、促进人与自然和谐相处的功能，粮食的生态效益为国民经济和社会发展作出了巨大贡献。由于粮食所具有的多种社会、文化、生态功能，对待粮食产业不能简单地拿经济标准来衡量，它是经济、社会、文化和生态文明融为一体的综合性产品或者说是多功能的产品。
粮食供需的变化
随着国民经济快速发展，工业和农业争夺农业资源日益突出，特别是科学技术的长足进步，使粮食加工业和深加工业的发展已进入一个新的发展阶段，粮食供需发生了巨大变化。
由供求平衡，丰年有余转向供求紧平衡，适当进口
改革开放以来，我国粮食供应有6个年头出现产大于需，分别为1984年，1990年，1996～1999年。从2000年起，国内粮食形势由产大于需迅速转变为产不足需。受人口增长、养殖业和加工业快速发展的影响，粮食需求总量一直呈稳定增长态势，据国家统计局数据，2005年我国粮食国内消费总量为9954亿斤，2006年在10160亿斤，两年缺口分别是275亿斤和211亿斤。从品种来看，小麦基本达到供需平衡，稻谷产需还有40亿斤左右的缺口，玉米正加快向紧平衡转变，根据国内需要，大豆进口已达到60%。粮食供求偏紧、适当进口，是相当长时期的总体格局。
粮食调出省向调入省变化
自上世纪80年代以来，东南沿海省份播种面积大量减少，从粮食盈余或基本自给状态逐渐变为粮食大量调入区，而且缺口进一步扩大，2006年北京、天津、上海、浙江、福建、广东7个主销区粮食产量为705亿斤，而同期消费为1740亿斤，供需缺口由2003年的907亿斤达到2006年的1035亿斤。长江中下游地区虽然仍是我国粮食的主产区之一，但其盈余量也在逐年减少;黄淮海地区保持着商品小麦的主体供给地位;东北地区已成为重要的粳稻、玉米等商品粮源供应地;西部地区随着退耕还林还草等工程实施，退耕户的细粮消费量明显上升。80年代我国能调出粮食的省份曾达到14个，现在真正能调出的省份只有6～7个。我国粮食流通格局正呈现出由“北粮南调”、“中粮西运”替代过去“南粮北运”的态势，粮食生产地域中心发生了由南向北、由东向中的逐渐转移。[page]
粮食供求关系从主要依靠国内市场转向依靠国内、国外两个市场
近年来，我国粮食呈净进口格局。2003年粮食净进口12亿斤，2004年粮食净进口497亿斤，2005年445亿斤，2006年508亿斤，净进口三年累计1450亿斤，平均每年净进口500亿斤，与三年增产的粮食接近，进口粮食的价格对我国粮价产生直接影响。我国粮食进口存在着明显的“大国效应”，我国粮食进口占国内需求量的1%，就相当于国际粮食贸易量的2%，我国进口粮食应控制适度规模，据专家测算，我国进口粮食总量不超过世界总进口量的10%，对我国粮食安全不会产生冲击，对世界粮食市场价格也不会产生重大影响。
粮食由主要食用、饲料需求转向食用、饲料和工业需求
随着人民生活水平提高，口粮消费稳中有降，近五年来我国城乡居民人均口粮消费年均分别减少1.1%和3%。我国养殖业稳步发展，饲料用量稳步增长，年均增3%左右。受粮食加工业能力快速增长拉动，工业用粮快速增长，“九五”期间工业用粮年平均增长3.5%，“十五”期间工业用粮平均增长5%，特别是2006年工业用粮已达到1240亿斤，比2005年增加134亿斤，增长11.1%。
粮食的潜伏隐患
三大不可逆转因素制约粮食发展
1.耕地、播种面积。耕地是粮食生产的必须要素，播种面积是保障和提高粮食生产综合生产能力的重要前提。统计分析表明，粮食播种面积是影响粮食产量最重要的因素，粮食播种面积每增加1%，可增产粮食0.88%。也就是说，只有在单产增长的幅度大于播种面积减少的幅度时，才能确保粮食总产持续稳定上升，反之则下降。对我国这样一个人口众多的大国来讲，相对稳定播种面积至关重要。
但是，我国耕地资源的数量和质量逐渐下降。1996年，我国耕地总面积为19.51亿亩，到2006年底，已降为18.27亿亩，10年间净减少1.24亿亩。从长远看，随着城市化、工业化进程的加快，耕地减少的趋势仍难以扭转。据中国农科院土肥所调查，华北地区土壤有机质含量不足1.2%，低于高产稳产田有机质含量1.5%以上。东北及南方地区50%以上耕地有机质含量低于标准下限，这三个地区土壤的速效磷和速效钾的含量分别低于标准水平的50%和25%。
2.水资源。我国人均水资源，仅是世界人均水平的1/4，同时分布不均，水土资源不匹配。目前，全国仅灌区每年就缺水300亿立方米左右。据预测，到2030年我国农业用水需求量还将增加，但灌溉用水供给仍保持在3600亿立方米左右，供需缺口进一步拉大。[page]
水资源的时空分布极不均衡，长江流域及以南地区耕地仅占全国35%，而水资源却高达81%;长江流域以北地区耕地虽占全国的65%，水资源却为全国的19%。东南沿海等水资源条件较好的地区粮食生产能力急速下降、而粮食需求却快速增长。2005年东部10省市的粮食总产量比1998年减少614亿斤，即减少了17.6%;其在全国粮食总产量中的比重由34%降至29%。因此，粮食作为基础的公共产品来说，粮食增产任务要通过宏观调控进行重新布局，无论是水资源短缺的北方区域，还是水资源丰富的地区，都应该承担粮食增产的任务。
3.消费快速增长。受人口增长、养殖业发展和工业需求拉动，近十年我国粮食需求总量一直呈刚性增长，尤其是工业用粮增长更快，统计局预计，工业用粮到2010年将达到1310亿斤，到2020年达到1760亿斤，而且，对粮食的质量提出了新的、更高的要求。
气候条件不稳定性增加
农业是受气候变化影响最大的产业，近十年年均受灾面积达7.27亿亩，加大了农业防灾减灾、灾后恢复生产的难度和压力。据专家预测，未来气候将会出现大的变化，如果不采取适应性措施，对农作物产量、种植制度和作物品种都会产生重大影响，农业成本和投资需求将会大幅度增加。
农业基础设施老化严重失修
2006年，全国耕地中有较完善灌溉设施的水浇地为8.25亿亩，仅占耕地总面积的45%，有40%的耕地处于不断退化的状态。近几年，农业成灾率一直居高不下，2004年我国因自然灾害损失粮食610亿斤，2005年达到690亿斤，2006年增加到894亿斤，去年1～9月份就达到890亿斤。目前，国内重要病虫害已有100多种，现有条件只能监测15～20种。
农业经营规模小，劳力素质差，边际成本高
我国人均占有耕地不足1.4亩，人均经营耕地只有2亩，种粮比较效益不高，以2005年为例，种粮亩收益为243元，按人均2亩计算，人均获得的粮食收入也只有486元。近年来，粮食主产区一半以上青壮劳动力外出打工，老人和妇女成了主要劳动力。农民受教育水平低、劳动力结构不合理，直接影响了农业科技接受能力，限制了新品种、新技术在粮食生产中的推广应用。
粮食政策激励作用逐渐降低，农民种粮积极性不高
近几年国家通过加大农业补贴力度，以及通过农村税费改革，粮食效益较前几年明显提高，但由于化肥、农药、农机等农用生产资料价格不断上涨，劳动成本不断提高，粮食的比较效益仍然属于最低的。据发改委成本调查表明，2003到2006年我国粮食每亩实际收益(含补贴)分别为212元、382元、329元和320元。2006年中央财政对农民的种粮直补、两种补贴、农机具购置补贴等全年的人均转移收入为181元，对农民增收的贡献率只有9.9%;每亩种粮政策补贴50～80元，只相当于一个人外出打工一天的收入。尽管扶持粮食生产的政策不断加强，但总体来看，政策对种粮农民的激励作用在逐年下降。[page]
国际粮源库存减少
近几年来，世界谷物年均增长幅度仅为0.4%，消费年均增长率在1%左右，世界粮食消费量一直大于生产量，世界粮食库存持续减少，造成粮食出口国出口减少，供求紧张，价格上涨，世界的粮食库存率1999年为31.6%，至2006年已降至17.1%，粮食末期库存为7500亿斤，占年度消费量的比例为16.5%，低于17～18%的粮食安全线。
保证粮食安全应遵循六个原则
坚持自给为主，进口为辅
根据我国国情和国际粮源情况，如果我国粮食安全出现问题，依靠大量进口是不现实的。研究表明，我国粮食自给率应保持在95%，年产量递增不低于1%，粮食播种面积不低于15.9亿亩，进口率不超过5%。按照国际惯例，储备粮安全系数为17%～18%，而我国由于市场体系不健全，地域差别较大，人多地少，自然灾害频繁，储备粮安全系数以20%～25%为宜。
坚持宏观调控和市场调节相结合
一方面要遵循市场经济规律，尊重农民经营自主权，发挥市场在资源配置中的基础性作用，实现粮食购销市场化和市场主体多元化;同时，要进一步加强政府对粮食市场和粮食价格的宏观调控，通过有效的储备粮调节机制，调控“卖粮难”和粮源紧缺的矛盾;通过完善粮食保护价政策以及粮食直接补贴和间接补贴相结合措施，调动农民种粮积极性;通过加强宏观管理，维护粮食市场秩序，避免不正常的竞争。
坚持依靠科技进步，转变粮食增长方式
随着我国经济建设发展，人口不断增加，我国农业资源利用与环境保护的压力增大，提高粮食产量主要途径要靠农业科技进步，2004～2007连续四年的粮食增产中，播种面积扩大的贡献率为40%，依靠单产增加的贡献率为60%。据粮农组织预测，未来世界粮食增产总量约20%来自播种面积增加，约80%来自单产的提高。所以，我们应把工作重点放到大力推进农业科技进步，提高单产，提高复种，提高品质，增加对农业科技发展投入，充分发挥广大科技人员和推广人员的积极性和解决粮食生产中重大科技问题上。
坚持面向两个市场和两种资源
随着经济全球化的发展和我国加入WTO，我国的粮食安全问题与国际粮食市场联系更加紧密，国际市场粮食数量、价格变化对我国粮食市场都有较大影响。如2006年9月份美国芝加哥商品交易所期货小麦比前年4月上涨了33%，玉米上涨16%，大豆上涨35%，同期中国市场小麦上涨13.8%，玉米上涨7.5%，大豆上涨18.4%。这说明，粮食安全问题不能只看国内市场，还要着眼于国际市场。应该明确我国粮食安全主要靠国内生产和储备来保证，同时也要明确，在现有条件下，还要充分利用国际市场和资源。根据我国实际，可以适当进口一些我国短缺的或生产成本高的粮食品种来弥补我国粮食的不足。另外，利用国外资源，增加粮食生产，也是保障粮食安全的重要措施。如我国一些企业在非洲、东南亚和俄罗斯东部等国家种植大豆、玉米等粮食作物，都取得较好效益。[page]
坚持保护粮食安全与增加农民收入的一致性
在当前科技水平条件下，粮食受自然风险和市场风险影响较大。粮食又是基础性的公共商品，社会效益高，经济效益比较低，因此，在保护粮食安全的同时，各级政府应把发展粮食看作发展基础性公共产品对待，采取多种惠农政策，不断地增加农民收入，特别是增加粮食主产区的农民收入，只有这样才能调动农民种粮的积极性，才能真正保障粮食安全。
坚持不断完善粮食生产惠农政策
增加和完善对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料综合补贴的政策。继续实行粮食最低收购价政策。进一步加大对财政困难县乡和产粮大县的支持力度。适当拉开品质差价，促进优质粮食生产，合理引导土地流转，提高粮食生产的规模效益。要对粮食主产区采取特殊政策，调动农民种粮积极性，对提高粮食综合生产能力至关重要。粮食主产区耕地面积占全国粮食耕地面积的60%，粮食产量占全国粮食总产量70%以上，粮食主产区集中了全国80%以上的商品粮。
对粮食安全形势的基本判断
我国粮食供求缺口将长期存在
目前，我国粮食总量紧平衡，小麦供求基本平衡;稻谷、大豆缺口较大，结构性矛盾突出，油料短缺较为突出;玉米供求基本平衡，随着畜牧业和工业用粮加快，预计3～5年后可能出现产不足需的状况。
粮食要立足于基本自给
联合国粮农组织最近一份报告指出，世界正经历前所未有的粮食危机，粮价已涨到历史最高水平。近几年年均消费增长量是粮食产量增长量的2.5倍，2006年末期库存已低于粮食安全线。所以解决我国的粮食缺口，只能是自力更生为主，国际市场为辅。2003年以前，国家粮食库存增减变动不大，产需缺口主要由农户存粮弥补。2003年后，国家库存和农户存粮均大幅度下降，供需缺口在一定程度上靠进口，2005年粮食供需缺口275亿斤，粮食净进口445亿斤;2006年粮食缺口211亿斤，净进口508亿斤。预计今后这一状况仍会持续下去。
粮食播种面积不低于15.9亿亩，人均粮食不低于750斤
口粮小麦和水稻两大品种供需平衡是粮食安全的底线，必须首先确保，否则粮食安全要出问题。
[page]粮食生产比较效益低，将伴随着全面小康社会建设全过程，政府财政长期加大力度扶持是不可扭转的
近年来，在惠农政策强有力的推动下，种粮效益稳步提高，但与经济作物相比较，效益差距仍然较大。据统计，目前，粮食与棉花效益比为1∶5，粮食与蔬菜效益比为1∶4，农民的种粮积极性仍然不高，这一状况将长期存在。政府财政应该把发展粮食生产像发展教育一样对待，必须采取特殊政策进行长期扶持，这也是世界各国尤其是发达国家的做法。
玉米资源产业链快速向工业延伸，对粮食安全将产生重大影响
短期内我国粮食国内供求有能力保持紧平衡，但粮食市场稳定性既有远虑，也有近忧，最大的变量来自玉米。国际石油短缺，人们对生态环境要求越来越高，随着科技深入发展，从世界发展趋势来看，玉米利用主要已不是养殖业的饲料，而主要是工业生产原料，包括燃料乙醇和精细化工业品。农业玉米和工业利用玉米将是严峻挑战。如美国，2006年美国用于燃料乙醇的玉米占玉米消费总量的22%，预计到2010年美国用于燃料乙醇的玉米将达到60%，对粮食安全和养殖业发展将会产生重大影响。由于玉米加工需求旺盛，玉米调出量占全国80%的东北三省将会很快面临无玉米可调出的问题。
