根据市各界人士联谊会整体工作安排，近日，在联谊会副会长党凯同志带领下，社会法制组组织7名理事和会员奔赴米脂县、定边县、榆阳区就我市未成年人违法犯罪的基本情况进行了调研，掌握未成年人违法犯罪的类型、特点、发展趋势和危害程度，探索未成年人违法犯罪形成的种种原因，提出了解决问题的对策建议。现将调研情况报告如下：
一、基本情况
法律明确规定对未成年人要采取特殊保护措施。调查未成年人违法犯罪，既要了解真实情况，又要注重保护他(她)们的声誉，所以我们主要采取实地调查、个别访谈的方法，同时召开有关方参加的座谈会听取汇报和征询意见。访谈对象选择有学生家长、学校教师、街道办事处和社区代表，特别选择了一些违法犯罪未成年人的家长进行了单独深入访谈。我们还到定边看守所、榆阳区看守所单独访谈了近二十名在押的未成年人被告和犯罪嫌疑人，实地核查了他们违法犯罪的动机、情节，倾听了他们从灵魂深处发出的心声，取得了重要收获。我们还与县、区政协联动，召开有关部门和各界人士座谈会听取汇报和征询意见。比较全面、客观地掌握了基本情况。
近年来，我市党政部门和政法机关以及其他相关组织和学校，对未成年人的法制教育和犯罪预防、治理、保护做了大量工作，取得了一定成效，有的做法可以作为经验全面推广。例如建立未成年人教育基地、设立“未成年人心理咨询台”、以案说法报告会、集中整治校园周边环境、建立警民联动群防群治预防机制等。但是，未成年人违法犯罪呈上升趋势，对未成年人的保护还不到位，还有很多工作需要我们努力去做。基本情况表现在以下六个方面：
一是搞了一些对“两法”的学习宣传活动，但还不到位。我国已经颁布了《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，也搞了一些学习宣传工作，但不到位。不少领导、政法人员、学校教师和家长都不熟悉内容，未成年人掌握两法内容的比例也很少， “有法不知”成了制约依法办事的瓶颈，实质问题是还没有引起各级领导的足够重视。
二是搞了一些组织领导机构建设，但还不到位。缺乏职权性的综合领导协调机构，多头管理体制难以充分发挥作用。预防未成年人犯罪问题，涉及家庭、学校、社会，负有管理职责的国家机关就有公、检、法、司、教育、文化、工商等，但缺少一个综合领导协调机构。我市虽然建立了“关心下一代工作委员会”、 “青少年综合治理领导小组”、“未成年人保护咨询委员会”等组织机构，对青少年违法犯罪的预防、治理、保护进行研究、领导、咨询，但缺乏职权性权威，挑不起综合领导的大梁。仅对网吧的管理与治理，就凸显其软肋。[page]
三是搞了一些学校、家庭、社会三位一体的网络化建设，但还不到位。学校、家庭、社会等有关部门对未成年人的保护和犯罪预防开展了一些工作，取得了一定的经验和成绩，但还不够深入，不太广泛，没有全面形成网络化体系，有要求无责任，有制度无措施，缺少监督制约机制等问题普遍存在。
四是搞了一些司法保护措施，但还不到位。 “两法”规定对未成年人犯罪要建立专门的少年侦查组、少年起诉组、少年法庭，执行“教育、感化、挽救”的方针，坚持“教育为主，惩罚为辅”的处理原则。但我市各县公、检、法三家大多数没有落实到位，即使已建立机构的，多是临时的不特定的，附设在有关庭室内，也缺少专职人员。
五是搞了一些端正执法指导思想的工作，但还不到位。在执行法律方面，基本能按规定侦查、起诉、审理、执行，但在侦查、起诉阶段存在有不该关、不该捕、不该起诉的问题，在审判阶段存在重刑主义，只注重审判，不重视教育、感化、挽救问题。
六是搞了一些教育改造措施，但还不到位。我市现在创建了戒毒所、神木监狱，但还没有建立“工读学校”、“少管所”、“教养所”、“收容所”等专门教育改造违法犯罪未成年人的场所，使对违法犯罪未成年人的教育改造和权益保护很难落实等。
二、突出特点与主要原因
(一)未成年人违法犯罪的显著特征
根据市各界人士联谊会整体工作安排，近日，在联谊会副会长党凯同志带领下，社会法制组组织7名理事和会员奔赴米脂县、定边县、榆阳区就我市未成年人违法犯罪的基本情况进行了调研，掌握未成年人违法犯罪的类型、特点、发展趋势和危害程度，探索未成年人违法犯罪形成的种种原因，提出了解决问题的对策建议。现将调研情况报告如下：
一、基本情况
法律明确规定对未成年人要采取特殊保护措施。调查未成年人违法犯罪，既要了解真实情况，又要注重保护他(她)们的声誉，所以我们主要采取实地调查、个别访谈的方法，同时召开有关方参加的座谈会听取汇报和征询意见。访谈对象选择有学生家长、学校教师、街道办事处和社区代表，特别选择了一些违法犯罪未成年人的家长进行了单独深入访谈。我们还到定边看守所、榆阳区看守所单独访谈了近二十名在押的未成年人被告和犯罪嫌疑人，实地核查了他们违法犯罪的动机、情节，倾听了他们从灵魂深处发出的心声，取得了重要收获。我们还与县、区政协联动，召开有关部门和各界人士座谈会听取汇报和征询意见。比较全面、客观地掌握了基本情况。[page]
近年来，我市党政部门和政法机关以及其他相关组织和学校，对未成年人的法制教育和犯罪预防、治理、保护做了大量工作，取得了一定成效，有的做法可以作为经验全面推广。例如建立未成年人教育基地、设立“未成年人心理咨询台”、以案说法报告会、集中整治校园周边环境、建立警民联动群防群治预防机制等。但是，未成年人违法犯罪呈上升趋势，对未成年人的保护还不到位，还有很多工作需要我们努力去做。基本情况表现在以下六个方面：
一是搞了一些对“两法”的学习宣传活动，但还不到位。我国已经颁布了《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，也搞了一些学习宣传工作，但不到位。不少领导、政法人员、学校教师和家长都不熟悉内容，未成年人掌握两法内容的比例也很少， “有法不知”成了制约依法办事的瓶颈，实质问题是还没有引起各级领导的足够重视。
二是搞了一些组织领导机构建设，但还不到位。缺乏职权性的综合领导协调机构，多头管理体制难以充分发挥作用。预防未成年人犯罪问题，涉及家庭、学校、社会，负有管理职责的国家机关就有公、检、法、司、教育、文化、工商等，但缺少一个综合领导协调机构。我市虽然建立了“关心下一代工作委员会”、 “青少年综合治理领导小组”、“未成年人保护咨询委员会”等组织机构，对青少年违法犯罪的预防、治理、保护进行研究、领导、咨询，但缺乏职权性权威，挑不起综合领导的大梁。仅对网吧的管理与治理，就凸显其软肋。
三是搞了一些学校、家庭、社会三位一体的网络化建设，但还不到位。学校、家庭、社会等有关部门对未成年人的保护和犯罪预防开展了一些工作，取得了一定的经验和成绩，但还不够深入，不太广泛，没有全面形成网络化体系，有要求无责任，有制度无措施，缺少监督制约机制等问题普遍存在。
四是搞了一些司法保护措施，但还不到位。 “两法”规定对未成年人犯罪要建立专门的少年侦查组、少年起诉组、少年法庭，执行“教育、感化、挽救”的方针，坚持“教育为主，惩罚为辅”的处理原则。但我市各县公、检、法三家大多数没有落实到位，即使已建立机构的，多是临时的不特定的，附设在有关庭室内，也缺少专职人员。
五是搞了一些端正执法指导思想的工作，但还不到位。在执行法律方面，基本能按规定侦查、起诉、审理、执行，但在侦查、起诉阶段存在有不该关、不该捕、不该起诉的问题，在审判阶段存在重刑主义，只注重审判，不重视教育、感化、挽救问题。[page]
六是搞了一些教育改造措施，但还不到位。我市现在创建了戒毒所、神木监狱，但还没有建立“工读学校”、“少管所”、“教养所”、“收容所”等专门教育改造违法犯罪未成年人的场所，使对违法犯罪未成年人的教育改造和权益保护很难落实等。
二、突出特点与主要原因
(一)未成年人违法犯罪的显著特征
我市共有360多万人口，其中未成年人约占100多万。我市青少年犯罪是从20世纪80年代初开始泛滥，除1984年与1985年略有下降外，每年都呈上升趋势，而且比全国的青少年犯罪率高出0.5—1.7个百分点。尤其是近年来出现的新情况、新问题，凸显了“六性”“四化”的显著特征。
1、严重性。未成年人染有不良行为的队伍越来越庞大，犯罪的数量也呈逐年上升趋势，犯罪的性质十分严重。定边县自2003年以来，公安局共立未成年人违法犯罪案件158起178人，占全部案件总数的29%。榆阳公安分局2003年以来已处理未成年人违法犯罪案件648起，其中报捕起诉393人，劳教48人，其他方式处罚100多人。全市少年犯占青少年犯的比例，由1980年的6.8%上升到2004年的28%。
2、团伙性。未成年人犯罪团伙，大都没有严密的组织，多属临时性组合的犯罪群体，主要是“哥们儿义气”，一拍即合，一哄而起。但是近年来这种团伙案件的数量增多，大案要案增加，团伙人员和团伙类型都在增多。米脂县在近2年多的时间里查出的违法犯罪团伙中，不满18岁的涉案人员就达18个，榆阳公安分局2003年查获两大犯罪团伙，10名成员均为未成年人。2002年查获集抢劫、敲诈勒索、寻衅滋事于一身的少女犯罪团伙，8名成员年龄均在16岁左右。全市在青少年团伙案件中有9%的案件属未成年人团伙犯罪，有42%的案件有未成年人参加，均比20世纪80年代增加近3倍。
3、模仿性。未成年人具有强烈的好奇性，较高的感受性，对外界事物具有很强的模仿性。特别是网吧对未成年人毒害很大，武侠、暴力、色情节目，导致未成年人模仿“蒙面抢劫”、“飞车抢夺”、“魔法诈骗”、强奸轮奸女性等犯罪活动上升。
4、突发性。未成年人犯罪中，聚众斗殴、寻畔滋事甚至重伤杀人案件，在实施犯罪前一般没有明显的目的和动机，具有犯罪的忽然性。有的仅仅因为一句话、一个眼神、一件微不足道的小事就大打出手、大开杀戒;有的出于哥们儿义气为朋友争强好胜参与打架斗殴，不计后果，动辄杀人。今年7月，米脂县一中学生李某(16岁)，正在上课期间与同桌毕某发生争执，持水果刀将毕某在课堂上捅死。[page]
5、暴力性。我市青少年暴力犯罪，从1985年4.8%，上升为1992年的12.19%，现在上升到15.4%。暴力抢劫上升到第一位，暴力强奸上升到第二位。过去的暴力犯罪主要集中在杀人、伤害、抢劫三种类型上，现在增加到抢劫、杀人、强奸、绑架、纵火、爆炸、暴力干涉他人婚姻自由等，而且出现不少因盗窃转化为暴力抢劫和杀人伤害的案件。米脂县仅2005年4月—5月份，就发生四起在校学生持械聚众斗殴案件，砍伤10人，其中重伤2人。2003年，榆中学生贺某(17岁)，在校园与一同学发生口角引起撕打，事后贺某怀恨在心，购买了水果刀，乘对方不注意时连捅数刀，致其死亡。
6、反复性。有的未成年人是屡纠屡犯，甚至“二进宫”、“三进宫”。定中学生刘某某(16岁)辍学后，染上吸毒恶瘾，已被三次强制戒毒仍不悔改，由于无钱购买毒品，在外多次偷窃自行车、摩托车，变卖家中财物，一发不可收拾。
未成年人违法犯罪除凸显“六性”特征外，还呈现“四化”发展趋势，形势相当严峻。
1、犯罪主体低龄化。一是在校中小学生违法犯罪人数增加;二是失学辍学的未成年人违法犯罪人数增加;三是最小违法犯罪年龄和平均违法犯罪年龄大大降低，初次违法高发年龄段下降到12—15岁，初次犯罪高发年龄段下降为14—17岁。犯罪主体低龄化同时体现出农民子女增多、独生子女增多、无业少年增多、女性犯罪增多、惯犯累犯增多文化层次偏低的居多等特点。米脂县2004年至2006年10月，破获的40余起盗窃案件中，有12岁至14岁在校中小学生参与的就有24起。
2、犯罪类型多样化。未成年人违法犯罪的类型呈多样化发展趋势，由六七十年代的流氓、盗窃、伤害，发展到90年代的杀人、抢劫、强奸、重伤、重大盗窃等。现在还出现了投毒、爆炸、贩毒吸毒、敲诈勒索、绑架撕票、诈骗、拐卖妇女、强迫妇女卖淫、非法拘禁、寻畔滋事、赌博等。我市还发生了专门毁坏公用设施、打砸建筑物玻璃等“取乐子”犯罪行为，搅得人居无宁日。
3、犯罪因素边缘化。从犯罪主体的构成成分看，农村人口流窜到城镇作案成了一个突出特点，出现了边缘化发展趋势。这种趋势的特点是，以盗窃为主的财产型犯罪突出，团伙流窜作案多，集偷、抢、伤害一体化，盗窃次数多、数额大、价值高，以违反治安管理处罚法向违反刑法暴力抢劫发展的趋势明确。
4、犯罪方式智能化。随着科技、网络的发展，未成年人违法犯罪采用现代技术，犯罪方法出现成人化、智能化趋势，隐蔽性较强，科技含量较高，增加了破案的难度，减弱了打击的力度。[page]
(二)末成年人违法犯罪的主要原因。
1、自身原因。不少未成年人缺乏理想、信念和人生奋斗目标，沾染上吸烟、喝酒、夜不归宿、进网吧游戏厅等恶习，使各类犯罪有了土壤基础。加之不良交往，促进违法犯罪交叉感染;心理缺陷、私欲膨胀，成了激情犯罪的内在因素和侵犯财产犯罪的驱动根源;哥们义气、江湖朋友是未成年人团伙违法犯罪的精神支柱，迷恋异性、寻求刺激是未成年人流氓犯罪的直接动因;文盲加法盲，缺乏认知的是非标准，没有建立起道德防线和法律防线，是未成年人违法犯罪的素质根源。
2、家庭原因。家庭是未成年人的第一课堂，父母是未成年人的第一任教师。这次访谈的“问题未成年人”，大部分与家庭不良教育有关。有的父母迫于生存压力长年在外打工挣钱，无暇照顾自己的子女，只管能吃上喝上，疏于关心孩子的学习、成绩、表现，有的甚至让孩子过早辍学走入社会参与经营活动;有的对子女过分溺爱、矫惯，使他们任性变态，为所欲为;有的父母教育子女的方法简单粗暴，孩子做错了事，学习不好，不是耐心细致引导说服教育，非打即骂，甚至把孩子赶出家门，流落社会;有的父母离异或家庭不和，孩子心灵受到创伤，失去关爱，流落社会染上恶习;更有些“问题父母”沉迷于赌博、饮酒、游手好闲，惹事生非，父母不能给孩子尊严感、敬畏感，反而使孩子产生逆反心理或效仿其行为;有些领导干部在家中收贿纳贿，用错误的人生观、价值观教育子女使子女走上犯罪道路等。
3、学校原因。分数教育产生的“双差生”，教师学生都瞧不起，处于孤独无援状态，容易破罐子破摔，逆反心里发展到一定程度或遇上“适合环境”，极易做出违法犯罪事情。学校的法制教育从课程设置、教师配备到教学方法都顺应的是应试教育，管的不严，思想道德教育薄弱;法制副校长、法制辅导员大都形同点缀，不能开展有针对性的教育，没有普遍发挥作用。学校没有摆脱应试教育体制， “重智育，轻德育，重口头教育，轻法治实践”，使学生违法失范、行为越轨;有的处罚不当，把“问题生”逼上梁山;有的放任管理，使“流失生”流落社会，让“越轨生”校园犯罪;有的教师自身素质差，有的教育方法欠妥当，均对在校学生起到负面影响。
4、社会原因。暴力传媒泛滥、色情文化污染，特别是网吧教唆的严重恶果，是未成年人违法犯罪的一条直接通道。据调查统计，有78%的学生经常上网，上网学生中又有81%的是在网吧，且主要是聊天、打游戏。一些“网吧”经营者为牟取暴利，赚黑心钱，打着“网吧”经营的幌子，非法经营电脑联网游戏，为上网青少年推荐、提供暴力、色情、赌博、恐怖等网站。人们现在把“网吧”称作是毒化未成年人的“乐园”，青少年学习犯罪的“课堂”，家长、教师强烈呼吁净化“网吧”，救救孩子。但是，现行管理体制是文化、工商、公安各管一段，相互之间责任不明，推诿、扯皮，配合不紧，处罚不严，不仅“黑网吧”越来越多，就是登记注册的网吧也顶风抗法，公开接纳未成年人进入。我们在定边访谈一名中学教师时，他再三声明，来时受多位身为学生家长的老师委托，让调研组大声呼吁，让政府管管网吧，救救孩子，其情其景让人滴血落泪。[page]
社会因素是造成犯罪的最主要原因。未成年人违法犯罪更与特定的社会因素有很大关系，成为人们关注的焦点问题。除了前边讲的家庭、学校、网吧等因素外，社会转型的影响，贫富不公的冲击，社会腐败的耳濡目染，校园周边环境的错乱，均是引导未成年人违法犯罪的重要原因。特别要强调的一点是，社会法制教育的缺位，是各级政府的严重失职，是各级领导干部的严重失责，从而造成“有法不知”困局，何论“依法办事”?未成年人更是缺少法治理念、是非标准，误入歧途就成了必然。
三、现实思考与对策建议
未成年人犯罪问题已经成为一个世界性的严重社会问题，被列为吸毒贩毒、环境污染之后的世界第三大公害。预防与治理未成年人违法犯罪，已成为当今世界各国所面临的一个时代性课题。一个世纪之前，梁启超先生为实现祖国的强盛曾大声疾呼： “今日之责任，不在他人，而在我少年。少年智则国智，少年富则国富，少年强则国强，少年独立则国独立，少年自由则国自由，少年进步则国进步，少年胜于欧洲，则国胜于欧洲，少年雄于地球，则国雄于地球。”百年之后，他的远见卓识仍然振聋发聩。我们要直面现实，深刻思考，既要建立保护未成年人和预防未成年人违法犯罪的长效机制，更要制定和完善治理未成年违法犯罪的速效措施，扼制未成年人违法犯罪的蔓延势头，保护未成年人的合法权益，保证其健康成长，保证我们的事业后继有人。
(一)抓教育是根本。加强思想教育，帮助未成年人树立正确的世界观、人生观、价值观。要建立和发挥未成年人教育基地的作用，加强爱国主义、集体主义、社会主义观念教育，加强理想信念教育，加强革命传统教育。创建“青少年之家”创办校园红色网站、成立中学生团校，设立“未成年人心理咨询服务台”等，培养未成年人高尚的思想品质和良好的道德情操。 加强素质教育，培养德、智、体、美、劳全面发展人才。改革应试教育体制和机制，不以分数论成败。建立关爱“双差生”和有不良行为未成年人的特别帮教机制，不将他们推向社会。改革中小学教育制度，从根本上确立基础教育为社会发展“育人”的“启蒙教育”地位，使适龄学童不出观失学。辍学等现象。
加强法制教育，提高法律素质。《预防未成年人犯罪法》第七条明确规定：“教育行政部门、学校应当将预防犯罪的教育作为法制教育的内容纳入学校教育教学计划，结合常见多发的未成年人犯罪，对不同年龄妁未成年人进行有针对性的预防犯罪教育。”根据此项规定，应设置独立的法制课程，编写专门的教材，配备专业化教师，不断改进法制课教学艺术和提高教学水平。要积极推进中小学校聘请兼职法制副校长或法制辅导员的工作，聘请经验丰富而且关心下一代教育的优秀法官、检察官、警官、律师、法学教授担任这项工作，并确实发挥作用。“五五”普法要将“两法”的学习宣传列入重点，司法行政部门应承担组织实施责任，教育、文化、妇联、共青团等部门和组织要联系自己的工作对象抓好落实，使全社会关注、各方面重视《两法》的贯彻实施，打一场全面预防未成年人违法犯罪的立体战争。[page]
(二)抓领导是关键。要切实加强领导，健全和完善工作机制。根据党委决策、人大决定、政府执行的政治体制，党委领导的综合治理委员会要按照“属地管理”原则将该项工作列入重要议事日程，宏观协调、指导有关部门做好工作，建立协调联动机制和督导机制，监督法院、检察院及政府相关部门各司其职。各级预防青少年违法犯罪工作领导小组，要赋予实权。划定实责，定期研究预防青少年违法犯罪工作形势，及时总结推广典型经验，发观并解决存在问题，检查工作落实情况，提出具工作作措施，推动预防未成年人违法犯罪工作开创新的局面。这两个领导机构要配齐专职人员，足额落实经费，不能再象以前只是悬在半空中的漂亮的“招牌”。
(三)抓制度是保证。各级法院要建立少年法庭，配置专职法官，搞好对未成年犯罪人的亲情化审理;公安局应设立少年犯罪侦查组，检察院应设立少年犯罪起诉纽，确实落实“教育、感化、挽救”的方针。要建立“工读学校”、“少管所”、“不良行为矫治所”，帮教有严重不良行为的未成年人，确保他们的合法权益。还应建立激励约束机制，完善各项责任制度，把各级党政领导干部抓预防青少年违法犯罪工作的实绩列入干部考核的内容。同时要建立预警监测机制、各项保障机制，确保预防未成年人工作的各项措施落到实处。
(四)抓综治是保障。要构建“以家庭为基础，以学校为中心，以社会为保障，以个人为主体”的综合教育和治理网络。要办好家长学校，有计划、有组织地对家长进行培训，提高家长自身素质和家庭教育水平，把家庭职能从单纯“生活型”转变为“教育型”，从“看管型”转变为 “引导型”。在校未成年人是青少年的主流，学校是青少年法制教育的主渠道和主阵地，要充分发挥“学生主人翁，教师主力军，政治课主阵地，教学与管理主渠道”的作用，拓宽学校法制教育新路子。
社会管理是预防未成年人违法犯罪的重要保障。公、检、法、司、文化、教育、工商等部门要严格依照法定职权履行职责，谁也不能缺位;工青妇和街道社区也应各司其职，各负其责，协调配合。
基层派出所应与社区建立联合帮教体制，做好对有严重不良行为的未成年人和刑释解教末成年人的帮教安置工作。进一步利用各新闻媒体的力量，及时准确地报道中央、省、市关于预防未成年人违法犯罪工作的有关精神和工作要求，推广先进经验，在全社会营造积极关心未成年人健康成长的良好氛围。[page]
(五)抓整顿是重点。司法、行政职能部门既要各负其责，又要联合行动，集中搞好清理整顿工作，创造良好环境。当前应集中抓好两件事。一件是清理整顿学校周边环境，保证学生有一个安静、和谐、健康、安全的学习环境和生活环境;另一件就是加强对网吧、违规经营歌舞厅的清理整顿，做到限制数量、规范管理、严格查处。坚决取缔无证经营网吧，严格监管有证网吧接纳未成年人提供服务行为。确立双向责任制，一是凡查出接纳未成年人的网吧，不管是谁开的，一律取缔;二是对向未成年人提供服务的网吧监管不力的，按包庇纵容对待，对相关执法部门与执法责任人做出严格处理，决不手软。
