自然垄断产业商品的合理定价，对优化资源配置具有重要意义。但是自然垄断产业的商品定价是一个多重困境：以谋求垄断企业利润最大化为定价目标，则资源配置无效率;按实现资源配置效率的边际成本定价，企业会出现亏损;而以平均成本定价，由于垄断成本很难正确计量，企业会虚报成本以抬高价格。鉴于定价的特殊性，在市场经济国家，自然垄断产业的价格管制通常处于政府经济管制的核心。本文以我国电力工业为研究对象，在对电价管制的现实意义进行分析的基础上，探讨—了我国自然垄断产业价格管制中存在的制度性问题和对策。
??一、电价管制的现实意义
??1.提高产业竞争力。根据统计资料，“九五”期间电力工业出厂价格指数逐年上升，2000年比1995年上升41.2%。与国家电力公司系统平均销售电价对比，后者亦逐年上升，2000年比1995年—上升了43.4%，售电环节和发电环节电价上升幅度相当，说明售电环节电价上升主要来自于上网电价提高。与电力工业主要消耗原材料煤炭工业出厂价格指数对比，后者2000年比1995年仅上升10.3%，说明发电环节管理成本上升幅度明显偏大，特别是1998年、1999年、2000年煤炭工业出厂价格指数趋于下降，但上网电价和销售电价并没有下降。与工业品出厂价格指数对比，后者2000年比1995年下降1.28%，说明电力消耗在：正业品成本中的比重上升，这对提高我国工业品的国际竞争力显著不利。与商品零售价格指数对比，后者2000年比1995年下降了0.47%，结合前面的分析，说明电力价格上升幅度异常，存在较大的不合理成本。资料详见表1。
??根据中国社会科学研究院工业经济研究所的《中国工业发展报告2002》，加入WTO以后，从表面上看，由于我国只有极小地区与境外电网有交互电量，对电力生产的直接影响不大。但是，我国企业所面临的市场竞争日益激烈，利润率普遍下降，产业界已经不能承受过高的电力成本。因此，要求电力工业改革与市场经济不相适应的电价管理体制，降低电力价格，提高产业综合竞争力。
??2.降低高额垄断利润。由于电力企业具有公用事业特性和规模经济特点，是国民经济发展的基础产业，其贡献表现出明显的正外部性，因此国家实行的是鼓励政策，以保护电力企业的合理利润，实现电力企业自身的可持续发展。鉴于此，我国长期以来一直维护电力生产和供应的垄断性，电价管理总的原则是“统一领导，分级管理”，即实行国家统一政策和统一定价原则，由中央和省级价格主管部门按各自权限分工分别对不同类型的定价进行管理。[page]
??但是，高度垄断的结果却使我国电力企业缺乏成本约束，电价管理混乱。根据国家电力公司的总结，“九五期间，全国共取消各种乱加价、乱收费金额约360亿元，取消买用电权、超计划用电加价金额约40亿元，共计400亿元，相当于每千瓦时下降5分钱。农村电力用户经过电价整顿，实际负担电费每千瓦时下降了约0.10元。按照胡鞍钢的估计，对上述乱收费行为，若按每千瓦时0.075元的寻租计算，仅1998年全国电力消费(11590.4亿kwh)租金达870亿元，其中生活电力消费(1324.5亿kwh)租金99亿元。可见，加强电价管制对维护社会公平、减轻农民负耽促进社会稳定具有现实意义。
??二、我国电价管制存在不足的制度分析
??上述电价管理中存在的问题，与电力企业自身内部管理不足密不可分。但另一方面，由于目前我国的电力定价基本制度是成本加成原则，即：电价=合理成本+合理利润+价内税费，比如上网电价由发电成本、发电利润和发电税金构成，销售电价由上网电价、供电环节的成本、供电利润和税金构成，其中成本是电价的主要组成部分，而成本是由电力生产企业、电网经营企业提出数据，报国家物价部门审查，因此政府的电价管制效率对电价管理现状也具有重要影响。
??鉴于此，当前我国的电价失真必然反映出电价管制在制度设计上存在的失衡。这种失衡既有垄断产业的一般性原因，又有特殊性。一般性原因主要集中在成本加成的定价制度。以成本为基础的电力定价制度，其效力发生的前提条件是电价建立在真实成本的基础上。因此，政府在电价管制中的一个重要工作就是核实真实成本。但是，电力企业的生产技术特性、产供销同时性和电网运行的复杂性，为电力企业提供了明显而且是难以控制的信息优势。由于信息不对称，政府对电力企业生产经营成本难以有效监督。
??但另一方面，我国电价失控，还有以下特殊的制度原因：
??1.电力定价制度要发生效力，必须体现制度的均衡性。80年代以后，随着市场经济体制改革，政府相继放松了管制，大部分行业出现了竞争局面。但是，对仍然处于垄断地位的自然垄断企业受放松管制的影响，没有按照市场经济的规律对自然垄断产业提供合适的管制制度，这种制度设计上的失衡导致了监管制度不健全和制度约束软化，使政企不分的垄断者自行其是，损害了消费者的利益。
??2.电力行业存在的巨额租金说明了电力企业存在较高的虚报成本，这要求价格管制部门必须保持较高的检查概率，才能构成制度的均衡。但是，我国现行的价格管制组织设计中却存在缺陷，表现在：我国价格管制部门系国家价格综合管理部门，承担着对众多行业的价格监管，因此，对电力行业的价格监督限于监管人力不足、监管专业知识不足，使价格管制部门的检查概率明显不足，从而助长了电力企业的成本虚报行为。[page]
??三、电价管制的制度体系再造
??有效的电价管制制度应该降低电力企业成本虚报的概率、提高价格管制部门检查的效率。因此，建立合理的监管制度体系，实现价格机制再造，具有根本意义。
??(一)实施多维监督
??电力体制改革后，对自然垄断业务在提高政府监管效率的同时，可以通过建立市场力量制衡、社会监督等多维监督体系增大电价透明度、拓宽电价信息通道，共同提高市场运行质量。
??1.加强监管制度和监管机制的系统建设。电力市场在垄断经营阶段未按市场经济规则对自然垄断企业提供合适的均衡制度设计，降低了制度效力，滋生了寻租和不公平竞争，导致了市场效率低下。目前，电力体制改革正在深化，国家建立了独立行使政府电力管制专项职能的电监会以强化监管力量，必将极大提高电价监督的力度和效率。但随着厂网分开，电价规制制度将变得更加细化复杂，管制部门不仅要提供纯自然垄断业务基础网络的运行规制，还将涉及竞争业务中提供网络自由化的价格接入制度，以及竞争背景下的普遍服务模式等等。因此，建立体现均衡性的制度系统，关系着自然垄断产业深化改革的成效。
??同时，还应该注意到，均衡制度的安排是一种宏观意义上的制度构架，这种构架要真正发生效力，还必须配套以激励和约束机制。对电价管制而言，在提供规制制度的同时，还应提供对管制者和被管制者的激励和约束机制。就管制者的激励而言，应通过建立对管制者工作绩效的考评机制和工作行为的公众监督机制，促使政府管制部门加大纯自然垄断业务的检查力度和惩罚力度。就被管制者的约束而言，西方行之有效的一种制度是价格听证制度，我国虽然也在逐步推行，但效果并不明显。究其原因，乃是由于西方价格听证制度背后，还有一套赖以支撑的价格听证激励和约束机制，如对参加价格听证的公众代表公开其背景、身份、持主要观点以及在听证过程中的表现和媒体对其相关评价——这实际上是一种声誉激励效应;而对主办价格听证的管制机构，则要求公布价格听证的采信情况和采信理由——这实际上是一种公众监督机制，这样，通过充分发挥社会监督力量，减小了政府监督成本，降低了自然垄断企业的成本虚报概率，提高了自然垄断产业的管制效率。目前，我国电力深化改革中建立的系列制度框架，还缺乏有效的激励和约束机制支撑。这样即使是很好的制度，最终也只能流于形式。因此，管制部门的规制设计，还必须深入到机制层面，除了应建立规制的系统体系外，还应在每一个规制制度下建立相应的机制体系。[page]
??2.构建电力市场的力量制衡。市场的力量制衡实质是市场内部的相互监督机制。以美国PJM电力市场为例。该市场成立了市场成员代表委员会，委员会中的代表来自各个市场成员，分别代表本单位利益，负责监管运营委员会、计划委员会和能量市场委员会的各项工作。市场成员代表委员会按成员类别分设5个分会，即发电公司分会、输电公司分会、配电公司分会、大用户分会和其他成员分会。电力市场各种利益主体的参与，对电力企业的垄断形成了一种制衡力量，将使电力价格更加公平、合理。我国电力市场的发展，可以先通过“西电东送”的三条线路建立区域性电力市场，再逐步形成全国统一市畅?对区域性电力市场，可以借鉴美国模式，建立市场成员代表委员会，通过市场运作促进电力管制效率。
??3.发挥社会中介组织的监督作用。一种可行的办法是通过电力企业上市成为公众公司，从而使电力企业接受会计师事务所、审计师事务所的财务审核，通过年报等信息披露，接受公众的监督。
??(二)价格机制再造
??1.建立竞争性价格机制。即是在电力产业，区分自然垄断业务和非自然垄断业务。对属于非自然垄断业务的发电环节和配电环节，通过引入有效竞争机制，实现发电价格和配电价格由市场竞争确定。由于配电环节的竞争远比发电环节的竞争所需条件更为严格和复杂，因此，一般是首先在发电环节实行“厂网分开、竞价上网”。竞争性电价机制使电力价格通过市场供需决定，电力价格的效率将得到大幅度提高，将较为彻底的解决电价检查成本的问题。
??2建立激励性价格机制。由于电力产业纯自然垄断业务的存在，竞争性价格机制不可能在电力产业所有环节都推行。因此，对纯自然垄断业务实行激励性价格机制就具有现实意义。激励性价格机制以英国的价格限额管制模式但PI-)Q为代表，即价格的增长不得超过普通价格指数(如零售价格指数，简~,RPl)减去相关行业生产增长率的期望值(设为X)。亦即价格限额由下述公式确定：P=RPI-X。电力企业只有使生产率的增长超过X，才有可能增加自己的回报。如果RPI-X是一个负数，则企业必须降价。价格限额管制模式由于限定’了价格的增长，促使企业只有通过降低成本、提高劳动生产率才能取得较多利润。可见，价格限额管制模式通过激励性的价格机制，使电力企业的价格管制从单纯的价格部门监管转变为电力企业自身的内部控制行为，使电价检查成本降低。
??参考文献：
??杨艳：《自然垄断产业的政府管制与有效竞争》，四川大学博士论文。[page]
??胡鞍钢、过勇：《从垄断市场到竞争市场：深刻的社会变革》，重庆，《改革》2002年第1期
??中国社会科学研究所《中国工业发展报告2002》，北京，经济管理出版社2002年版。作者：四川大学经济学院杨永忠?来源：《价格理论与实践》(2003年第6期)?
