坚持税收法定原则,符合我国宪法尊重和保障纳税人基本权利的精神,符合建设法治中国的发展趋势,也符合市场经济对税法的权威性与稳定性的客观需要,对保障公民财产权益、维护社会经济稳定、促进收入公平分配具有不可替代的重要意义。
落实税收法定原则需要一个循序渐进的过程。要求短时间内将所有税种都制定法律,可能并不现实,更为理性的选择是分清轻重缓急,将条件相对成熟、社会关注度最高的税种先行立法
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“落实税收法定原则”。据了解,这是“税收法定原则”第一次写入党的重要纲领性文件中。
所谓税收法定原则,是指由立法者决定全部税收问题的税法基本原则,即如果没有相应法律作前提,国家则不能征税,公民也没有纳税的义务。
2月22日,在北京卓亚经济社会发展研究中心与中国财税法学研究会主办的卓亚法治论坛上,国家税务总局税收科学研究所所长李某对落实税收法定原则进行了详细解读,他表示,“决定”对涉税内容的一系列阐述,彰显出中央对税收立法和税制建设的高度关注。同时,这也是进一步推动税收法治建设的良好契机,我们应当抓住这个历史性的机遇,在推进国家治理能力和治理体系现代化进程中,确定现代税收制度体系的基础性作用,加快推进税收现代化的发展进程。
税收立法步伐加快
我国税收授权立法制度产生于上世纪80年代改革开放初期,时值我国从计划经济向有计划的商品经济过渡的转轨时期。
虽然1982年宪法中就确立了税收法定原则,但当时考虑到我国法治建设尚处于起步阶段,对建立现代税制的经验和条件都不够,当时迫切的改革需求无法等待全国人大的立法程序,于是,由全国人大授权国务院拥有税收设置的权力,成为当时最为可行、又不违反基本法律的一项“解决方案”。
十八届三中全会通过的“决定”明确了两方面的内容:一是落实税收法定原则,二是深化税收制度改革。
此外,“决定”还明确提出了税制改革的方向:稳定税负。这亦是“稳定税负”第一次被写进中央重要文件中,成为此次税制改革的亮点。
稳定税负要求更多的税收立法。我国目前现行的税种有18种,其中只有个人所得税法、企业所得税法和车船税法3部法律,其他税种大多由行政法规、规章和规范性文件来规定,税收法律以授权性立法为主,法律效力较弱,稳定性和统一性不高。
全国律协财税法专业委员会副主任刘天永认为,要实现稳定税负,必须依靠较高层级的法律来保证。“决定”提出税制改革、稳定税负,意味着我国将加快税收立法的步伐,改变目前以授权性立法为主的局面,将更多的税种纳入全国人大立法的范围。
早在2000年,立法法对税收法定原则就已经予以明确,立法法第八条明确规定,财政税收等基本制度只能制定法律,属于法律的保留事项。
“这充分说明税收法定原则在中国有现实的法律依据,只不过是如何将税收法定原则落地的问题。这次在‘决定’中明确提出落实税收法定原则,也就是将原来悬空的税收法定原则落地。目前的焦点主要集中在1985年全国人大对国务院的授权决定该如何处理,这也是我们一直谈论落实税收法定原则不可回避的一个问题。”李说。
李解释,具体来说,应该是新税种的设立由全国人大立法,包括现行的税收暂行条例,也应该通过深化税制改革,逐渐纳入全国人大的立法范围,从而实现提高税收法治机制的目标。
“需要强调的是,税收法定的核心在于‘法’,而此处的‘法’仅指狭义的法律,就是指全国人大及其常委会制定的法律,而不包括行政法规、规章及其他规范性文件。税收法定原则体现的是我国税制改革的‘顶层设计’。”北京大学法学院教授刘某说。
税收法定意义重大
在本届全国人大常委会公布的立法规划中,增值税法等单行税法被列入第一类立法项目,充分表现出中央落实税收法定原则的决心。
李说,税收作为国家治理的基础和重要的支柱,有必要在我国的根本大法宪法中体现税收的理念。
对我国而言,坚持税收法定原则的意义尤其重大。
刘表示,在建设法治中国的历史进程中,必须以法治方式处理好国家与纳税人、立法与行政、中央与地方等多维度的关系,而税收同时涉及到这些方面,因而更加需要以高位阶的法律来科学界定各方关系,从而实现纳税人依法纳税、征税机关依法征税、国家依法取得财政收入。
“特别是考虑到收入公平分配越来越成为我国面临的重大挑战,而税收直接置身于国民财富分配领域,对促进分配正义的作用最为明显和直接。因此,深化收入分配改革,离不开一个科学、完善的税收法律体系。”刘说。
总体来看,坚持税收法定原则,符合我国宪法尊重和保障纳税人基本权利的精神,符合建设法治中国的发展趋势,也符合市场经济对税法的权威性与稳定性的客观需要,对保障公民财产权益、维护社会经济稳定、促进收入公平分配具有不可替代的重要意义。
改革与立法统筹进行
税制改革的过程可以看作是提升税收法律规范质量的过程,也可以说是一个完善立法的过程。那么,推进立法也是赋予税制改革成果法制化的过程,税制改革的推进应体现立法的要求,符合法制的导向,而税制改革的最终成果也终将在立法中予以体现。
因此,李认为,完善税收立法与推进税收制度改革一脉相承。
落实税收法定原则的重要价值取向在于构建科学完备的税收法律制度体系。在提高税收立法机制的同时,如何形成完整的税收法治体系,这是一个非常现实和紧迫的课题。
“在这样一个背景下,分步实施‘决定’提出的各项任务,使得各单项的税制改革与整体的税法体系的构建相互协调一致,避免单项的税制改革对整体税法体系构建的冲击。”李说。
专家认为,落实税收法定原则需要一个循序渐进的过程。要求短时间内将所有税种都制定法律,可能并不现实。
因此,刘提出,更为理性的选择是分清轻重缓急,将条件相对成熟、社会关注度最高的税种先行立法。
在本轮税制改革中,“营改增”和房产税改革是主要推进方向。相比之下,房产税立法又更显重要。“营改增”主要是减轻税负,因此在人大立法之前,还可以通过国务院修改有关的税收法规的形式进行;而房产税改革则是要扩大征收范围,涉及到增加纳税人的税负。同时,房产税是直接税,纳税人对增税的反应最为敏感、直接,因而很需要通过立法来推进改革,以此凝聚共识、减小阻力,以程序正当性保障目的正当性。
“‘决定’明确提出,加快房地产税立法,并适时推动改革。对于房地产税问题,从目前的文件来看,应该采用的是立法先行、分步实施的原则,通过改革逐步实现房地产税最初的立法目标。房地产税是社会关注度比较高,比较敏感的一个税种,在加强顶层设计的同时,结合当前的情况,也有利于缓解社会各界的矛盾。”李说。
有观点认为,“决定”中关于房产税立法的表述仅仅是指由国务院修订《中华人民共和国房产税暂行条例》,刘认为这是一种误读。
“‘决定’中专门提出‘加快房地产立法并适时推进改革’,就是表明要由全国人大制定房产税法,并且要加快立法进程。我们认为,房产税立法应当成为落实税收法定原则的突破口,成为今后税收立法的标杆。”刘说。
李说,将落实税收法定原则与深化税收制度改革结合起来,统筹考虑,坚持顶层设计,进一步推动税收治理法制化的进程。
