各县（市）、区人民政府，市政府各部门，各直属单位：
为贯彻落实建设部《关于优先发展城市公共交通的意见》（建城[2004]38号）精神，促进我市城市交通与城市经济社会的协调发展，建立健全加强公共服务的长效机制，逐步实现城市交通“近期缓解、远期畅通”的目标，有效缓解市民“出行难”问题，现就优先发展城市公共交通工作提出如下实施意见，请认真贯彻执行。
一、充分认识城市公共交通优先发展的重大意义
城市公共交通是由公共汽车、轨道交通、出租汽车等交通方式组成的公共客运交通系统，是重要的城市基础设施，是城市生产和人民生活必不可少的物质条件，是关系国计民生的社会公益事业。近年来，随着经济发展和城市化、机动化加速，我市出现了城市交通拥堵日益严重，城市主要道路趋于饱和，车辆行驶速度降低，居民出行时间延长等问题，影响了我市人民群众的正常生活和城市发展。解决城市交通问题，关键是要确立城市公共交通在城市交通系统中的主导地位。优先发展城市公共交通，不仅是缓解城市交通拥堵、改善城市人居环境的有效措施，也是落实科学发展观，促进城市可持续发展的必然要求。
优先发展城市公共交通是符合中国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想。坚持“公交优先”就是坚持“人民群众优先”，符合最广大人民群众的根本利益。各级、各部门要充分认识优先发展城市公共交通的重要意义，把大力发展城市公共交通，解决市民“出行难”问题，作为实践“三个代表”重要思想，坚持立党为公、执政为民的一项重要工作，摆到重要位置切实抓紧抓好。要广泛宣传实施“公交优先”的重要意义，积极营造有利于城市公共交通持续、稳定、健康发展的社会氛围。
二、优先发展城市公共交通的基本思路和目标
优先发展城市公共交通必须坚持城市公共交通“为经济发展和人民生活服务”的指导方针，按照城乡统筹、政府主导、政策扶持、有序竞争、优先发展的总体要求，以构建地面快速公交系统为主要载体，通过优化行政管理，完善市场运作机制，整合现有公交资源，改善公交基础设施，不断改进公交服务质量，努力提高公交车辆出行分担率，有效缓解“出行难、行车难、停车难”问题。
近期目标：2005年—2007年，基本确立城市公共交通在城市交通中的优先地位。公共汽车平均运行速度达到20公里/小时以上，准点率达到85％以上。站点覆盖率按300米半径计算，中心城区大于70％，建城区大于50％。乘客候车时间在中心城区为3—8分钟，两点间公交可达时间不超过50分钟。城市公共交通在城市交通总出行中的比重达到30％以上。公交线网密度达到3公里/平方公里，万人公交车拥有率达到17标台。
中远期目标：2008年—2020年，通过轨道交通和地面快速公交建设，基本形成沟通市域各区、县（市）的大公交体系。在中心城区公共汽车平均运行速度达到25公里/小时，准点率达到90％以上，城市公共交通在城市交通总出行中的比重达到40％以上，万人公交车拥有率达到20标台以上。站点覆盖率按300米半径计算，中心城区达到80％，公交线网密度达到4公里/平方公里。实现城市公共交通“安全、便捷、舒适、经济”的目标。
三、建立完善城市公共交通市场运作机制
要建立完善公交市场化运作机制，整合公交营运资源，形成“国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争”的格局，为实施“公交优先”战略提供机制保障。
（一）坚持多家经营，形成有序竞争的公交市场格局。积极推进现有公交营运企业整合，实行规模经营，提高市场竞争力；注重发挥国有公交企业的主导作用，确保政府对公交市场的调控能力；加快市公交总公司改制步伐，按照现代企业制度要求，通过内部体制改革，成立市公共交通集团公司，成为授权经营的国有独资公交企业。对其所属的国有公交营运分公司，通过招商引资、资产重组等方式实施股份制改造，整合为若干家公交营运企业，实现公交产权多元化，对与主业关联度不大的附属企业实行主副分离。（市城管局牵头，市体改办、市财政局、国资办、市劳动保障局、市工商局、市公交总公司配合）
（二）坚持设施与营运分离，建立公平竞争的市场环境。按照“站运分离、资源共享、有偿使用”的思路，将市区公交首末站、枢纽站、停靠站等公交基础设施从现有公交营运企业中剥离出来，成立独立的市国有公交场站经营企业，对公交场站实行统一经营，为各公交营运企业提供服务。完善公交智能乘车系统，通过政府特许，企业运作的方式，成立独立于公交营运企业之外的智能卡公司，实行统一结算，方便市民乘坐公交车。（市城管局牵头，市财政局、国资办、市劳动保障局、市交通局、市工商局、市信息办、市公交总公司配合）
（三）坚持公交特许经营，实施公交营运线路招投标制度。对通过招投标进入和现有经营城市公共交通的企业实行特许经营制度，由城市公共交通行政主管部门授予营运企业在一定时间和区域内的公交经营权。要以公共服务质量来规范公交营运企业，突出公交服务质量、服务装备、服务标准和公共义务，为乘客提供优质、价廉的公共产品。建立公交线路经营权招投标制度，通过招投标方式将公交线路授予不同的营运主体，打破公交线路终身经营制。对现有的公交线路要根据公交专项规划和城市发展进行调整和优化，并由城市公共交通行政主管部门明确营运主体、期限和服务标准。通过特许经营和政府监管，使营运效率低、服务质量差的公交企业退出公交市场，以促进我市公交营运服务水平的提高。（市城管局牵头，市财政局、市物价局、市体改办、市法制办、市工商局、市公安局交警支队配合）
四、加快公交基础设施建设
加快城市公交基础设施建设是实施“公交优先”的硬件。要把公交专用道和场站设施建设作为近期工作的重点。规划、建设、交通、公安等部门要按照各自职责加快公交基础设施建设，积极为“公交优先”创造良好条件。
（一）辟建公交专用道，形成市区快速公交路网。公交专用道是实现“公交优先”的主要载体。要把公交专用道建设作为城市道路建设的重点，通过设置和划定公交专用道来保证公交车辆对道路的专用或优先使用权。积极创造条件在城区现有主干道上逐步辟建公交专用道，市区新建、改建的主干道也应同步规划、建设公交专用道。通过公交专用道建设使中心城区形成比较完善、便捷的城市公共交通主干路网，让城市公共交通从市区交通拥堵现状中摆脱出来，使广大市民和乘客感受到城市公共交通是市区最方便、快捷、经济的交通工具。市建委要在近期按照《宁波市中心城公共交通专项规划》的要求，积极会同规划、城管、公安等部门专题研究并实施公交专用道建设计划。（市建委牵头，市计委、市规划局、市财政局、市城管局、市公安局交警支队配合）
（二）启动地面快速公共汽车营运系统（下称BRT系统）。BRT系统是利用大容量的专用公交车辆，在专用的道路空间营运并由专用信号控制的新型公共交通方式，具有容量大、速度快、工程造价低、建设周期短、运营成本低等特点，是当今世界解决交通拥堵最为有效的手段之一。要加快BRT系统的可行性研究，力争在两至三年内启动BRT系统专用线路。（市建委牵头，市计委、市规划局、市财政局、市城管局、市公安局交警支队配合）
（三）加快公交枢纽站、首末站、港湾式停靠站建设。公交场站是城市重要基础设施，也是实现“公交优先”的重要保证。政府是公交设施建设的主体，按照“统一规划、统一管理、政府主导、市场运作”的方式，加大政府投资建设力度，加快市中心城区公交场站和港湾式公交停靠站的建设。民航、铁路、长途车站、港务客运、轻轨交通等交通节点应建设大型公交枢纽中心，形成市内公交与对外交通的转换，使乘客能及时换乘公交车进入市区。在市中心城区外围及风景旅游区，要建立大型的转乘停车场，形成“停车—换乘”枢纽，实施公交“零距离”换乘。加快建设和完善市区公交场站，使公交场站做到与大型居住区、商业区、高教园区、新城区、风景区等主体建设项目同步设计、同步施工、同步交付使用，逐步使现有占道的公交始末站能全部退道进场。近期，市中心城区要按照《宁波市中心城公共交通专项规划》，安排好公交综合停车场、公交首末（枢纽）站和公交候车亭的建设，初步改变公交场站严重不足的局面。（市建委牵头，市计委、市规划局、市国土资源局、市财政局、市城管局、市交通局配合）
五、强化以“公交优先”为重点的市区交通治理
强化城市公共交通管理是实施“公交优先”的重要手段。其重点是优化出行方式、调整路网布局、设置公交优先权标志、优化车辆结构、采用智能交通系统，以改善公交服务质量，提高公交运行能力，缓解道路拥堵。
（一）优化市区交通出行方式，提高公交通行能力。在市中心城区设置公交车优先通行道路网络，控制其它机动车流量，调整低效营运交通工具的营运，采用经济手段逐步控制社会车辆进入市区中心区域，调整提高机动车在中心城区的停车收费标准。引导市民在中心城区首选公交车辆作为上下班、购物等出行的主要交通工具。（市公安局牵头，市城管局、市工商局、市财政局、市物价局、市残联配合）
（二）调整市区公交路网布局，提高公交线路的覆盖率。公交线路要向远郊的新建大型居住区、商业区、工业（科技）园区、高教园区、风景旅游区（点）等区域延伸，缩短公交行车间隔时间，延长服务时间。根据乘客的不同需求，增加不同营运功能的公交专线和区间大站线，以方便新区、新城、新组团地居民的出行。在市区车流量过大的路段可试行公交线路错站停靠，适当减少公交站点密度。优化公交线网，减少线路重叠，调整非直线系数过大的公交线路，减轻道路交通压力，提高公交服务效率。（市城管局牵头，市教育局、市旅游局、市交通局、市规划局、市公安局交警支队配合）
（三）强化“公交优先”行驶权，实现公交全面提速。要落实道路叉口的“公交优先”通行权。在有条件的路口增设公交车专用导向车道。在道路交叉口，公交线路的布置可不受禁左、禁直等交通管制措施限制。对具备公交车辆通行条件的道路，允许公交车驶入社会车辆禁驶区域。要加大对违反交通法规，擅自占用公交专用道路行为的监管和处罚力度。建立公交车交通违法快速处理机制，同时加强对公交车驾驶人员违法行为的教育和处罚。（市公安局牵头，市城管局、市财政局配合）
（四）改善公交乘车条件，强化公交人性化服务。大力发展大容量、低能耗、环保型的公交车，提高公交车辆的档次和舒适度，加强对车辆的维护保养，不断改善乘车服务硬件，增强城市公共交通车辆在交通出行中的吸引力。要加大公交人性化服务。有条件的公交停靠站应设置候车亭，在城区主要道路要逐步设置盲人触摸式站牌、中英文标识站牌。在公交转乘线路比较多的停靠站点设置触摸式多媒体电脑查询系统，为乘客提供相关信息服务。要提高公交企业员工的职业道德素质，加强遵纪守法、爱岗敬业教育，做到诚信服务、礼貌待客、安全营运、规范操作。（市城管局牵头，市财政局、市公安局交警支队、市残联、市文明办配合）
（五）加快科技在公交营运、管理方面的应用。加强公交信息化建设，积极应用新技术，实施公交车辆的实时监控。抓紧公交智能化调度中心建设，逐步构建智能交通系统，以信息化为手段，提高公交信息发布、车辆运营调度、应急救援、运营管理的效率。公交企业要积极应用新技术，减少公交车辆尾气污染。加快落实公交车使用天然气的工作，逐步使公交车辆用上清洁、环保、经济的能源。开发公交线路查询终端系统、车内LED信息发布系统、电子站牌等，提高公交服务的科技含量。（市城管局牵头，市计委、市环保局、市科技局配合）
六、制订实施“公交优先”的经济政策
城市公共交通的发展要纳入政府公共财政体系，统筹安排，重点扶植。通过必要的经济政策使公交事业走上良性可持续发展道路。
（一）加大政府对公交基础设施的投资力度。对城市发展具有全局性影响的轨道交通、公交综合换乘枢纽（首末站）、停靠站、候车亭、公交专用道等政府确定的公交建设项目，市财政要给予必要的资金保障。（市财政局牵头，市建委、市城管局、市规划局、市计委配合）
（二）建立规范的城市公共交通亏损补贴制度和补偿机制。要研究制定合理的公共交通价格，改革现行的月票制度。城市公共交通行政主管部门要配合财政、价格部门，建立规范的企业成本评价制度和政策性亏损评估制度。公交企业因政府实施限制票价和对高龄老人、盲人、革命伤残军人、离休干部等实行的免费乘车所造成的亏损，政府给予补贴。（市财政局牵头，市物价局、市城管局、市公交总公司配合）
（三）公交企业享受税费减免政策。经城市公共交通行业主管部门批准，对公交企业购置用于公交线路运营的车辆免征车船使用税；新建停车场、车辆保养（维修）厂、始发站、枢纽站等建设项目免缴城市市政公用设施配套费；对房产税、土地使用税及水利建设基金，由纳税人申请，经税务机关批准后可以免征；公交企业应缴的运营车辆年检费、运营车辆“四自”公路通行费、过桥费、隧道费、六路一桥费、运营车辆养路费、公路建设基金、运管费、残疾人就业保障金等费应予以免缴。（市财政局牵头，市建委、市交通局、市地税局、市城管局配合）
七、构建实施“公交优先”的保障体系
“公交优先”是一项复杂的社会系统工程，需要社会各方面的理解和支持，必须通过转变观念、转换职能，加强规划、管理、法制、组织等方面的有效保障，使“公交优先”的各项措施落到实处。
（一）规划保障。要以“公交优先”理念统领城市交通规划。根据城市总体规划、城市用地规划和城市综合交通规划，确定我市城乡统筹发展的城市公共交通战略和目标。在近期形成以公共汽车为主、出租汽车为补充的公共客运体系；远期形成以轨道交通和地面快速公交为主体、常规公交为基础、出租汽车为补充的协调发展的公共客运体系。规划部门要按照《宁波市中心城公共交通专项规划》，做好对规划成果的核实控制及滚动修编等方面的工作。统筹规划城市公共交通专用路网。要优先预留、保证公交发展基础设施建设用地。公交规划确定的公交场站用地任何单位和个人不准侵占或擅自变更用途。2005年底前，各县（市）人民政府要根据城市总体规划，编制完成公交专项规划。[市城管局牵头，市规划局、市国土资源局、各县（市）人民政府、市公安局交警支队配合]
（二）管理保障。进一步转换政府职能，发挥政府在实施“公交优先”战略中的主导作用。市城管局应着重做好优先发展公交，提高公交运行能力，完善公交法规规章，规范公交市场行为，加快公交体制改革，实行公交特许经营，建立公交招标制度，加强公交市场监管等方面工作。建立与市计划、建设、财政、规划、国土、旅游、交通、公安等部门的协商制度，形成部门之间的联动机制，充分听取有关区政府及相关部门的意见，及时协调解决涉及公交方面的问题。同时要抓紧认真研究，建立起适应我市大都市发展要求的公交管理体制。（市城管局牵头，市计委、市建委、市公安局、市财政局、市规划局、市国土资源局、市旅游局、市交通局、市体改办配合）
（三）法制保障。加快《宁波市公共汽车客运条例》立法进程，并及时配套出台《宁波市公共交通线路经营权管理办法》、《宁波市公共交通车辆乘坐规则》等规范性文件。通过立法，理顺公交管理体制，规范政府和企业、乘客在城市公交客运市场运作中各自的行为。进一步完善公交技术标准体系，在场站建设、车辆设施配置、服务质量等方面严格按照标准实施，提供服务。城市公共交通行政主管部门要依据有关法律法规加强对公交市场的宏观调控和统一监管，依法查处各种违法营运活动，维护公交客运市场秩序。（市法制办牵头，市城管局、市质监局配合）
（四）组织保障。实施“公交优先”是一项巨大的系统工程，需要各级党委、政府的高度重视和大力支持。各级、各部门要按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能要求，切实加强对实施“公交优先”工作的组织领导。市成立优先发展城市公共交通协调领导小组，下设办公室。办公室设在市城管局，负责本实施意见的检查、监督工作。市城管局要抓紧组建成立市公共客运监管机构，采取有效措施，加强优先发展城市公共交通的工作力度。要以“公交优先”理念统一各部门的认识、形成工作合力。建立优先发展公交的激励和评价机制，定期对各地优先发展公交工作进行评估、检查和监督。[市城管局牵头，各县（市、区）政府、市委宣传部、市人事局、市法制办、市文明办配合]
二00五年一月二十日
