多年来，我们在经济上普遍认识到了发展私营经济对整个国民经济的重要性。但是在教育领域，对发展民办大学在整个教育事业中的作用，并没有引起足够的认识。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出，要采取多种形式，积极发展高等教育，尽可能满足人民群众对接受高等教育的要求，形成以政府办学为主、公办学校和民办学校共同发展的格局。可见，大力发展教育事业的当务之急就是要积极鼓励各种社会力量办学，大力发展民办大学。而当前大力发展民办大学的关键是加紧制定《民办高等教育法》，通过法律扶植、规范我国民办高校的办学行为，以利于我国民办高等教育事业的健康发展。本文仅就制定《民办高等教育法》，应解决的问题，谈谈笔者的看法。
1.制定《民办高等教育法》，需要明确民办高校的地位
应当看到，民办大学不仅是社会主义教育事业的有益补充，更是其重要的组成部分。对于民办高等教育，政府不能仅停留在一般的支持层面上，而应当将其纳入政府教育事业的总体规划之中。对私人投资办学的行为，政府应当给予充分的重视和支持。无论是由个人还是法人合资兴办民办高校，都应具有高校法人所必备的财务数额和必要的办学条件，且必须经过行政许可和核准登记后才能成立。兴办者设立民办高校，首先应成立办学筹备机构以及对未来的民办高校享有产权的公司。在民办大学的兴办初期，政府应当对之提供多方面的扶持。如，政府应尽可能为民办大学提供价格低廉的土地，但在提供上地时，政府应当仔细考察各个办学公司的办学能力，从中选择最佳者并与其签订办学协定。在合同中也明确规定禁止将土地用于办学以外的用途。
2.制定《民办高等教育法》，应当明确高校的投资者与商校的羌系
投资者一旦投资高校，即成为高校法人的股东。同时，如果以高校法人资产成立经营公司，投资者可以依据高校法人的章程成为该公司的股东。这里应当区分两个概念，即高校法人股东与高校法人资产公司的股东。投资者投资于高校法人，其当然成为高校法人的股东，享有投资者的权利。高校法人的资产形成的资产公司，应当由高校法人作为其股东，而对高校法人进行投资的股东，不应当直接成为资产公司的股东，除非高校法人的章程中有规定。投资者作为高校法人的股东，一般不应对公司经营利益享有直接的分配请求权，除非章程中有规定或者投资者已直接投资于该公司。高校的投资者作为高校法人的股东，他在投资后的任何时候都无权撤回其投人的财产。投资者也无权请求解散高校法人以求返还其财产。但投资者在高校法人财产中享有的份额可以作为一般财产权利加以转让，转变后应及时通知高校法人。高校法人不设立股东大会，校董会是其最高权力机关，决定高校法人的重大事情。依据高校法人的章程，投资者可以参与校董会行使对高校的管理权能，但也可不必参加校董会。需要指出的是，投资者即使成为高校法人的股东有权参与校董会，也不能依据其对高校的持股比例来行使权力。校董会完全由投资者控制，有可能使高校的办学方向发生偏离，并成为单纯追求营利的企业。从国外著名私立大学，比如哈佛大学、耶鲁大学的办学经验来看，校董会大多由社会各界的知名人士，特别是著名学者、教授等组成。投资者极少参与校董会。这一经验是值得我们借鉴的。《民办高等教育法》应当对校董会的组成及职权做出必要的规范，以防止投资者对学校正常的办学活动乱加干预。[page]
民办高校的资产在法律上属于民办高校法人，任何投资者、捐助者的财产一旦投入民办高校，即应当成为高校法人的财产。但为经营的方便，可以由该资产组成独立的经营性的公司。民办高校法人与对该学校享有产权的公司应当在法律上分开，分别具有独立的法人资格。对民办高校享有产权的公司是控制法人资产的营利组织，应当广泛地吸纳各种投资者，并以高校法人的资产为基础进行各种经营活动。公司本身不能直接管理高校的教学科研活动，它在条件成熟时可以上市，其经营所得利益应当主要用于高校法人的活动。但当公司经营亏损时，应以公司的资产为狠承担债务，高校对此不承担无限连带责任，以保证民办高校自身的生存与发展。
3.制定《民办高等教育法》，应正确处理校董会与高校法人的关系
高校法人的校董会是管理高校的教学、科研活动的权力机构。一般而言，高校法人的投资者可以由其本人或者其代表担任校董会董事行使其股东权利，而捐助者不宜以参加校董会作为条件，其参加校董会的资格应当依照高校法人的章程规定来确定。为了保证高校法人本身的教学与科研工作的顺利开展，应当对部分董事实行聘任制，这些董事会成员一般从社会各界知名人士中选择。对于投资者与聘请的董事在校董会的比例，可以依照法人的章程来确定。对政府是否应当派人担任校董会董事，应当依照民办高校本身的需要而确定，在《民办高等教育法》中不宜做出强制性规定，一般由民办高校的章程来和科研工作，有权对学校的重大事务做出决定，有权聘请和解聘校长，决定成立和解散高校法人的资产公司，任命资产公司的法人代表及对公司行使股东权利。校长应当对校董会负责，校长有权选聘下属的院系负责人及全校的教授。学校实行教授治校、民主管理。
4.制定《民办高等教育法》，应当明确民办高校享有的权利
民办高校在性质上为非营利的财团法人，它具有与公立大学同等的地位，政府应对两者一视同仁。具体来说，民办高校享有以下权利。
(1)民办高校应具有授予学位的权利。其所授予的学位与公立高校授予的学位在法律上是一样的。目前，除极个别民办高校享有授予学位的权利以外，其他的民办高校都无权授予学位，只能举办各种短训班、培训班，导致现在的民办高校名为大学，实为培训学校，它们并没有享受到一般大学应当具有的权利。由于此种权利的缺乏，民办高校在发展过程中困难重重，而且在规模上只能局限于培训教育，根本不可能形成良性的发展状态。限制民办大学授予学位，无疑于在民办大学身上捆绑了重重绳索。实际上，民办大学的办学质量未必低于公立大学的办学质量。只要有好的教师，招收到好的学生，其办学质量一定能够赶上公立大学。[page]
(2)民办大学应当具有与公立大学一样的向社会招生的权利。现在，多数民办大学之所以教学质量不高，除了不具有授予学位的权利以外，招生渠道不畅、生源质量较低也是一个很重要的原因。由于民办高校招收的大都是高考落榜生，因此很难招收到一流的学生。所以应当允许民办高校具有与公立大学一样的向祉会招生的权利。民办高校也可以根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。
(3)民办高校应当具有自主聘任教师，自主评定教师职称的权利。政府应当将民办高校的职称评定纳人统一的规划之中。由于没有独立评定职称的权利，民办高校只能聘请一些兼职的或者离退休的老教师，而大量具有较高学术水平的中青年教师和海外优秀人才，基本上不愿应聘到民办大学工作。
(4)民办高校应享有充分的办学自主权。如依法自主设置和调整学科、专业及课程;根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动;根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务活动;在宪法和法律规定的范围内，自由进行国际学术交流与合作，进行联合办学。民办高校的收费原则上也可以根据市场机制来调节，政府不能作过多的限制。政府对民办大学的管理主要是通过对课程设置、教材内容的检查及教学活动的评估等方式进行，同时政府也有权颁布有关的行政法规和规章.对民办大学的活动进行规范。但从原则上说，政府应当充分尊重民办大学的办学自主权，而不应当对其正常的教学和管理活动进行干预。此外，为了鼓励私立大学的发展，政府还应当通过有犬的税法，鼓励私人对高校的捐款和投资。
(5)民办高校的教师和学生应当享有与公立高校的教师和学生同等的待遇。民办高校的教师在科研项目的申请，参加社会活动等各方面应当享有与公立大学的教师同等的待遇。民办高校的学生在升学、生活福利(如以学生证享受车票价优惠的待遇等)方面应享有与公立大学的学生同等的待遇。尤其是在向银行申请助学贷款方面，国家有关向大学生实行助学贷款的规定也应当适用于民办大学的学生。
5.制定《民办高等教育法》，应当规定兴办民办高校的几种方式
笔者认为，目前在我国兴办民办高校可以采取如下几种方式。
(1)“一校两制”。所谓一校两制是指在一个公办大学内部可以实行公办与私立并举的措施。一校两制也可以采取下列几种模式：第一，设立私立分校，即在公立大学之下设立一个或数个分校，它们与公立大学既不是一种挂靠关系，在资金来源、产权结构、管理模式等方面又不同于公立大学，实行相对独立的制度和体制。第二，设立私立分院，即在公立大学之下，设立一个或数个学院，如法学院、商学院、理工学院，等等。尽管在资金来源、产权结构、管理模式等方面与设立私立分校基本一样，但是作为一个公立大学下面的一个学院，又与私立大学分院有所不同。第三，在公立大学的学院内部设立私立研究所，研究所的经费完全靠自己筹集，人员的配备与聘任应当有相对的独立性。据了解这种做法在我国有的大学已经开始试行，并取得了良好的效果。但无论采取哪一种形式，都应当在政策方面尽量地放宽，允许国内外、海内外、社会各界人士投资办学。尽管上述几种方式在资金来源、产权结构、管理模式等方面可以保持相对的独立，但是由于这些机构都是在一个公立大学内部设立的，所以要受到该公立大学的制约。虽然这些机构在招生计划、学生管理、职称评定等方面仍然要纳人该公立大学的统一安排之中。但，配等方面保持相对独立性，对科研经费的使用都要采用自筹自支的办法，上级部门不应当进行干预。尤其是对于私立分校分院等在办学过程中所获得的收益，不应当要求其全部上交给大学，否则会挫伤这些机构的办学积极性，也不利于这些机构未来的发展。[page]
在公立大学内部设立私立的机构，具有如下几方面的优点：第一，灵活地利用社会资金办学，使公立大学尽快地发展壮大，同时大学内部的机构设置也可以相对灵活。例如，根据市场和社会的需要;某大学希望设立计算机学院或者研究所但缺乏资金，这样就可以采取由某计算机公司或软件公司投资兴建或由该大学与这些公司联合举办的方式。这就非常灵活地利用了社会力量办学，对投资者来说，也有好处，因为独立投资办一所大学是相当困难的，尤其是要在短期内创办有相当知名度的大学更是难上加难，而实行“一校两制”的办法，既可以设立私立的科研机构，也可以使整个大学发展壮大。第二，借助公立大学的声誉和办学优势，使一些短缺的且民间愿意投资的热门专业迅速地发展壮大。民办大学从一开始就站在一个较高的起点上，比较容易在较短的时间内获得发展。尤其在当前政府对私立大学仍然存在偏见的情况下，依附于一所公立大学兴办私立大学是现实可行的。该私立机构可以经过一段时间的发展，待条件成熟以后成为独立的大学。第三，促进公立大学的改革。对公立大学来说，实行“一校两制”可以有效地促进公立大学内部的改革。允许设立私立大学或机构的同时，也为公立大学引进了竞争机制，促使公立高校改革用人制度减少冗员，对教师实行聘任制，按需设岗，择优聘任，实行严格的合同管理，改变吃大锅饭，干多干少一个样的现状，为公立大学的发展起到了促进作用。
(2)设立独立的民办大学。独立的民办大学既可由企业、事业单位兴办，也可由个人兴办，资金来源于民间。政府不仅应当在政策上尽可能地鼓励民间投资兴办大学，同时也应允许海外的著名大学在我国某一所大学内部设立独立的分院或者机构。允许这些大学在我国兴办民办大学(如设立某大学的分校或分院)的优点在于，第一，可以利用国外的资金、教师、技术信息等资源为我国培养优秀的人才。这也是培养优秀人才最为便捷的办法之一。目前许多学生大学或研究生毕业以后，都愿意到一所国外的著名大学去学习或作研究，但国外的大学，特别是名牌大学，因招生计划、资源等方面的限制，在海外招生的数量是极为有限的，例如哈佛大学法学院在中国学的学生高达60人左右。如果允许这些名牌大学在中国办学，每年都可以招收数百人。第二，可以尽量地节省学生的费用，在国外学习不仅学习费用很高，而且生活费用也很高。例如，在哈佛大学一年至少需要4万美金的学费和生活费，这对一般的家庭仍然是难以承受的。而直接在中国学习的费用将大大降低。第三，通过允许外国著名高校在国内办学也可以使我们尽快了解国外的资料、信息，有利于学术的交流和发展。当然，我国政府也应对这些学校进行必要的管理。[page]
(3)混合型的民办大学。所谓混合型的民办大学是指由公立大学和私立大学联合兴办的或者是由政府和私人联合兴办的大学。这些学校不依附于某一所公立大学，而是独立的大学。实行混合型的办学模式，既可盘活现存的公立大学的教育资源，挖掘公立太学巨大的教育潜力，又可以充分利用民办大学灵活的教育机制，真正实行优势互补，使我国高等教育得到迅速发展。
民办高校不仅有多种形式，当民办高校发展到一定阶段后，政府还应当给予适当的经费支持，形成一种官办民助和民办官助的格局，以加强民办高校和公立大学之间的平等竞争和共同发展。兴办民办大学可以考虑重点扶植几所，甚至可以恢复以前的大学名称，如东吴、朝阳等，可以尽快地使这些大学得到国内外的认同。关于民办高校的兴建，可以考虑采取两种途径，一是在全国各省或直辖市或大城市试办民办高校，二是对各地方、各部委兴办的资金投人严重不足的高校，可以通过股份制的方式改造成民办高校。
