老百姓可以针对规章以外的抽象性行政行为提起附带性起诉，政府的“红头文件”将被间接纳入行政诉讼中。
近日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了关于修改《行政诉讼法》的决定，新的《行政诉讼法》将从2015年5月1日起开始实施，这是《行政诉讼法》实施24年来的首次修改。
笔者认为，修改后的新行政诉讼法对立案、审理、判决、执行等机制的改进和完善，有望破解“民告官”制度长期存在的“三难”问题，进一步保护公民、法人和其他组织的合法权益，激活“民告官”的司法正能量。
根据现行行政诉讼法，对行政处罚、行政许可、行政征收等具体行政行为不服才能提起诉讼，对行政法规、部门规章、地方政府规章和规范性文件等抽象性行政行为不受法院审查，修改后的行政诉讼法删去了具体行政行为中的“具体”二字，规定原告针对行政行为提起诉讼时，如果认为这一行为所依据的规范性文件不合法，也可以一并提起审查，除非上述规范性文件属于国务院部门和地方政府制定的规章。修正案规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。这意味着法院将对规章以下的政府“红头文件”可附带审查。这意味着，老百姓可以针对规章以外的抽象性行政行为提起附带性起诉，政府的“红头文件”将被间接纳入行政诉讼中。
用立案登记制度破解民告官案件立案难。修改后的行政诉讼法落实了立案登记制度改革的精神，规定人民法院在接到起诉状时对符合起诉条件的，应当登记立案，并出具书面凭证，对于不接受起诉状、接受起诉状后不出具书面凭证的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
修改后的行诉法规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的应当委托行政机关相应的工作人员出庭。被告没有正当理由拒不出庭或未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以向其上一级行政机关或者监察机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。“民告官却见官难”是行政诉讼一直存在的突出问题。实践中，行政首长普遍很少亲自出庭，即使有也往往被作为新闻渲染报道。即便出庭，行政首长也往往“出庭不出声”、存在“走过场”、到庭一游的现象。目前民告官案件中被告席上多为行政首长的“替身”，而这些替身却不能代替行政首长“拍板”，甚至连实质性表态的权利都没有，几乎都要回去向领导请示汇报。行政机关主要负责人特别是行政首长必须从依法行政的高度切实转变观念，树立出庭就是责任、应诉就是公务的法治观念。行政机关首长出庭应诉，可以倒逼行政机关首长和行政机关工作人员提高自身的依法行政意识和水平。每一次行政机关负责人出庭应诉就是一堂活生生的法治教育课，同时也是一场实实在在的依法行政考试。行政首长一次出庭的效果往往超过听十次普法讲座的效果。
修改后的行政诉讼法在民告官案件的提级管辖和异地管辖上做了技术性的完善，对县级以上政府提起的行政诉讼将由中级人民法院提级管辖，经最高人民法院批准，高级人民法院可以确定若干人民法院，跨行政区域管辖行政案件。异地审理可以从空间上隔绝对司法审判的干预，从根本解决了民告官案件执行难问题，有利于恢复老百姓对民告官诉讼的信心。行政诉讼案件异地交叉管辖，让群众愿意到法院打行政官司，也让法官敢于依法公正裁判，同时还减轻了党政机关和上级法院的信访压力，可谓一举多得。行政诉讼案件异地管辖将让“官官相护”无处遁形。
期待此次大修后的新行政诉讼法，能够进一步激活“民告官”的司法正能量。
(作者系《中国司法》杂志总编)
