近日,中国人民大学法学院组织召开行政诉讼法修改主题研讨会。来自中国人民大学、北京大学、清华大学、中国政法大学等高校的专家学者就行政诉讼法修改中的热点问题进行研讨。有关专家在研讨会上呼吁,应扩大行政诉讼案件受案范围,并为此提出了制度设计方案。
行政诉讼法于1989年由第七届全国人大第二次会议通过,1990年10月1日起实施。这部被称为民告官的法律在施行了20多年后,迎来了一次重要修改。2013年12月,行政诉讼法修正案草案被提请十二届全国人大常委会第六次会议进行审议。随后,修正案草案被公布并向社会公开征集意见。作为一部与群众密切相关的法律,行政诉讼制度的完善受到社会各界广泛关注。
中国人民大学法学院教授莫于川说,行政诉讼法是我国行政法制建设进程中的一个里程碑,也是公民合法权益的一道重要保障线。但经过20多年的司法实践,此法诸多缺陷已显露出来,亟待修正。
“顺应时代发展要求、符合现实国情修改行政诉讼法,通过行政审判制度、机制和方法创新,推动我国行政法治发展和法治政府建设,已成为紧迫的社会需求。”莫于川说。
莫于川建议,行政诉讼法的修改应扩大行政诉讼案件受案范围。
莫于川谈到,行政诉讼法关于受案范围的规定存在明显不足:一是受案范围过窄,只限于具体行政行为;二是行政诉讼法第十一条列举的八类具体行政行为的分类标准不统一,从立法技术上讲存在瑕疵;三是肯定列举的表述模式不利于保护公民合法权益。
莫于川认为,行政诉讼的受案范围应扩大,有必要通过明确赋予诉权并简化诉由的方式来扩大行政诉讼受案范围,适宜采用概括式肯定规定加上列举式否定规定,再把抽象行政行为纳入审查范围,并根据检察监督原则增加公益行政诉讼,这样的受案范围更能体现出司法权与行政权的新型关系,能够加大对公民合法权益的保护力度。
此外,莫于川还建议在行政诉讼法中明确规定,诉讼期间,停止所争议行政行为的执行,并由人民法院制作决定书。但有下列情形之一的,不停止行政行为的执行,并告知当事人:一是原告同意执行的;二是经被告或有利害关系的第三人申请,经人民法院审查,认为停止行政行为的执行会对国家或社会重大公共利益或第三人利益造成不可弥补的损失的;三是规范性文件已经生效的;四是法律、法规规定不停止执行的。
北京大学法学院教授姜明安则认为,应以负面清单的方式规定行政诉讼受案范围。
在谈到理由时,姜明安说,正面列举可诉行政行为,无论如何详尽列举,都会挂一漏万,即使采取分类列举,也难于穷尽各种行政行为,特别是难于穷尽尚未模式化的行政行为。这不利于最大限度以法治方式保护公民、法人和其他组织的合法权益。从法理上讲,立法对公民行为的规范一般应该是:凡是法律没有禁止的,公民都可以作为。因此,对于公民诉权来说,凡是法律没有规定不能起诉的,公民应该都可以起诉。
姜明安表示,现行行政诉讼法采取正面清单和负面清单相结合的方式规定行政诉讼受案范围,在我国上世纪90年代的背景下也许有一定合理性。当年民告官的行政诉讼制度刚刚建立,法院承受力有限,法律列举一些具体行政行为,对于帮助法官明确受案范围和防止过多行政争议进入司法渠道是有帮助的。而现在我国的国情与上世纪90年代的国情已大不一样:行政诉讼制度在我国已实施20多年,今天的行政法官不仅法律素质大为提高,而且有丰富的行政审判实践经验;另外,现在修法的目的是要扩大行政诉讼范围,而不存在当年立法时害怕过多行政案件一下子涌入法院,法院承受不了的担心。因此,今天的行政诉讼法规定受案范围的方式没有必要沿袭过去的正面清单和负面清单结合的方式,而应只列负面清单,即允许人民法院受理除负面清单排除事项以外的所有行政争议。
