行政法对无效行政行为的认定

　　《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下简称“行政诉讼法司法解释”)第57条第2款规定了确认违法或者无效判决的情形，我国以司法解释的形式在原有的撤销判决之外，创设新的确认判决，这与大陆法系国家将一般违法行政行为与无效行政行为相区分的思路一致。但我国现有立法和司法解释中出现的“无效”其意义与学说上通行的“无效”并不完全一致。

　　就目前而言，我国尚未建立无效行政行为制度，对于无效行政行为的研究理论尚未成熟，单就对无效行政行为的认定标准就有多种学说。目前的通说为“重大而明显的违法”，但由于“重大而明显”法律概念的模糊性和不确定性，该通说作为判断无效行政行为标准的原则性规定尚可，但在具体行为的判断中，因个人认识上的差距，争议是难免的。目前法院在此类案件的处理中标准把握上也存在差异，笔者认为在目前尚未建立无效行政行为制度的情况下，对无效行政行为的认定标准采取列举的方式进行统一，不失为一种好的作法。

　　一、无效行政行为的判断标准

　　无效行政行为的判断标准就是如何区分一般违法和重大而明显违法，一般违法的行政行为属于可撤销行政行为，那么比一般违法更为严重的、达到重大而明显程度的违法行为，则属于无效行政行为。相对于行政行为的合法要件，可从以下几个方面进行判断：

　　1、行为主体有重大明显违法情形。

　　第一，合法的具体行政行为的行为主体应当具备行政主体资格，这里所说的资格是形式上的资格，并非行政权能资格。如果行政行为的行为主体不具备行政主体资格，则属于无效行政行为。需要注意的是，非行政主体进行的“假象行政行为”不是无权行政行为，因为这类行为根本不属于行政行为。

　　第二，行为主体超越权限或无权限作出的行政行为无效。我国行政诉讼法第五十四条中将“超越职权的”作为撤销判决的情形之一，未将无权情形进行单列，在司法实践中，往往将无权处分的情形作为超越职权处理，所以广义上的超越职权包括无权限的情形，主要有两种情形：一、行为主体行使了属于其他行政主体的专有职权。国家对行政权利的划分处于管理的需要，分别由不同的行政机关行使不同的行政权力。行为主体实施了超出自己权限范围的行政行为，即实施了应由其他行政主体享有权限的行为，则该行政行为无效。比如，公安机关吊销企业的营业执照，就是实施了应属于工商管理部门享有权限的行为。二、行为主体实施了其他国家机关的专有职权。主要是强制执行权。对于行政机关是否享有执行权，均由法律、法规明确规定，否则不能享有强制执行权。[page]

　　2、行政行为内容存在重大、明显违法。

　　行政行为的意思表示不明确;意思表示受到胁迫;行为内容的作出基于明显的错误事实;行为内容明显违反公序良俗;相对人与公务员恶意串通实施的行为;行政行为的内容不可能的，都属于这类重大、明显违法。

　　3、行政行为程序上存在重大明显违法或极不正当，违反最低限度的程序规定。

　　由于正当程序原则体现了“最低程度的公正”，是对行政行为最低限度的基本要求，因此如果行政主体作出行政行为时违背这一原则，完全可以将其作为重大而且明显的违法而视为无效行政行为。对此，《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。

　　4、行政行为形式上存在重大明显缺陷。

　　严重违反法定形式的，也属于重大而明显的违法。行政行为主体违反法律法规关于行政行为必须以书面形式作出的规定，所作出的行政行为应当认定为形式上存在重大缺陷而无效。比如，工商行政许可体现在工商营业执照的发放，仅有决定，则属于形式上的重大、明显违法。此外，书面形式欠缺的，例如未加盖公章的情形也属于上述情形。

　　我们应当注意，以上情形的列举是对无效行政行为情形的理论概括，是为分析一具体行政行为是否无效所提供的一种框架性思路和技术性规则。实践中，对一个具体行政行为是否属于无效行政行为的分析和认定，应运用具体法律规范进行分析认定。此外，无效行政行为的原因是多种多样的，列举方法并不能穷尽。在无效行政行为的研究尚未走向深入的时候，采取列举式仍是一种比较实际的作法。

　　二、无效行政行为的法律性质和效力

　　具体行政行为因不具备合法要件，在我国行政法学上被称为行政“违法”。按照违法的程度不同，可以分为明显轻微的违法、一般违法和重大而明显的违法。其中重大而明显的违法行政行为就是无效行政行为。所以无效行政行为本质上是一种违法情形达到相当严重程度的违法行政行为。

　　在关于无效行政行为是否具有公定力的问题上，理论上争议较多。目前，大多数学者认为，无效具体行政行为不具有公定力。但也有学者认为，所有具体行政行为，包括无效具体行政行为，都具有公定力。[1]笔者认为，无效行政行为自始无法律效力，不产生对行政法律关系参与人约束的效力，任何人无尊重的义务，不需遵守和执行。所以，无效行政行为不具有公定力、确定力、拘束力和执行力。认定无效行政行为不具有公定力，是对行政行为效力理论的突破，特别是对公定力的冲击最大。从法的安定性和信赖保护角度而言，行政行为都具有公定力，即使违法行政行为在被有权机关确认之前，都应被推定为有效的。从法治的角度而言，我们也不能过分地保护违法的行政行为，但如果相对人滥用权利，随便将违法行政行为宣布无效而不予遵守，则不利于社会和法治的稳定，如何解决上述问题已成为行政行为理论界需要解决的难题，需要对行政行为效力理论进行重塑。[page]