随着行政机关法解释功能的不断增强，法院对行政行为特别是行政机关法解释的审查基准亦变得复杂起来。是全面审查，认为司法解释绝对优于行政机关的法解释?还是部分尊重，仅审查其合理性呢?本文拟就此问题着重进行探讨，并基于美国法的经验，指出其中具有借鉴意义的合理因素。
一、权力配置与司法尊重
研究行政法涉及的课题，不能不提及权力分立原则。法解释问题更是如此，因为“解释方法的选择不可避免地要涉及到机构权力配置的选择。如果法院给行政机关对所实施法律的解释予以强尊重的话，这种安排是将法律宣示的权力从法官移转给了行政者。如果法院拒绝承认立法史的权威，将意味着从委员会或法案的发起者移转给了行政机关或法院。如果法院在案件中承认立法至上，他们就认为自己是议会的附属。”[ [3]]所以有必要予以探讨。
麦迪逊在《联邦党人文集》第47卷中讲分权可能等于或不超过此种含义：即哪里政府某一个部门的所有权力被另一部门权力所支配，自由宪法的基本原则就会遭到破坏。此种理念下，立法权、行政权、司法权必须分开，行政机关是执行法律的机关，必须依法行使行政权力。麦迪逊还认为：“立法、行政和司法权置于同一手中，不论是一个人，少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政。”权力分立且各司其职是分权理念形成时的核心课题，法律由民意代表机关制定，而行政权的任务则主要是严格地执行法律。“可以这样认为，作为美国宪政体系基本规则的是……立法机关不能行使行政或司法权;行政机关不能行使立法权或司法权;司法机关不能行使行政或立法权。”[i]“如果规则过于模糊，就存在行政机关成为立法者的危险，可预测性及选民的回应性将受到损害。”[ [4]](P38)在形式主义的法治观念的影响下，起初人们特别强调严格的依法行政原则，主张严格限制行政机关的裁量权，“无法律即无行政”，政府只能依法办事，机械地执行议会制定法律，权力分立理论的目的在于将各种权力分离出来，以权力制约权力，从而保障人民的政治自由和权利。[page]
但现代行政机关的职能远远超出了传统观念的想象，其既包含有某些立法权能也包含有某些司法权能。不断扩张的行政任务，不断缩减的行政资源，不可避免地影响着行政法的理念，以至整个宪政理念。这种理念变化之一就是立法机关开始广泛地向行政机关授权、司法机关开始广泛地向行政机关放权。美国有学者比较 1893年《联邦铁路安全设备法》(Federal Railway Safety Appliances Act of 1893)与1966年《国家交通与汽车工具安全法》(National Traffic and Motor Vehicle Safety Act of 1966)。认为前者以法律的形式详细规定安全规则，而后者则是宽泛的词语作一般性的指导。“因为法变得愈来愈复杂，适用它的机关对权威性的解释需求也是越来越大。这些解释可以从相关的行政机关那里获得，其经常愿意制定规则来指导公众。”[ [5]](P149)基于此，为适应社会发展，法院逐渐开始尊重行政机关在法解释方面的优势与能力，尤其是在美国，联邦最高法院认为这种尊重可以增强政府规制与给付系统执行的统一性(uniformity)，“当面临法解释问题时，法院将对从事该业务的官员或机构作出的法律解释显示更大的尊重。”[ii] 实践中虽然法院奉行的司法尊重原则(judicial deference doctrine)为法院赢得了一定的声誉，但学者仍然对此提出了许多质疑，认为尊重行政机关的法解释“弱化而不是推进我们长期坚持的分权原则”， [iii]学者们进一步分析指出法院承认行政机关法解释的效果是“法院向行政部门转移责任与权力”，这样给政府三个部门的权力分立与权力平衡带来了极大的冲击，因此法院应寻找一个“最好”的法解释而不是去承认行政机关任何的合理解释。[ [6]]
尽管反对的声音迄今依然存在，但实践证明行政机关法解释的重要作用不可替代，社会生活需要司法尊重行政机关合理的法解释。分权的宪政原则亦需要司法尊重行政机关的法解释。这有利于合理地配置权力，发挥各种权力的积极能动性。就日趋高度专业化与技术化的行政管理而言，行政机关无疑比司法机关更能了解社会的需要，对相关法律的目的与精神亦有其自身独特的理解与把握。尊重行政机关的法解释，不但是保证行政管理的连续性与效率性的需要，而且也是法院实行自律而避免过度介入行政领域的要求。早期的严格分权如今已经没有市场，分权更多意义上是一种程序意义上的概念，从此种意义上讲，在现代社会，行政机关并非单纯的“法执行”机关，亦应是独立的“法适用”机关。其不仅应关注法效果的执行，更应着重于法构成要件的适用。虽然在分权的体制下，必须把各部分设计得使它们的工作目标不能完全相同，但“如果所涉及的问题可能主要是法律解释或普通法问题，法官也许要比行政官更加合适;然而如果法律部门高度专业化，需要行政技术和解释问题的知识(例如大多数行政法部门)，将该问题交给行政裁判所或一个行政官解决则更为适宜。”[ [7]](P208)提出这样的论断对一个具有浓郁普通法传统的国家来说是极不容易的。美国更有学者撰文称行政机关应成为现代美国的“普通法院”，[ [8]]笔者认为其不仅寄托了该作者对行政机关提高法适用水准的殷殷期望，而且其更希望行政机关能够切实肩负起现代行政国家法解释的重任。[page]
二、审查基准
行政机关对法律予以解释是其更好地执行公共政策、实现公共福祉的重要工具。很显然，在适用法律层面，这种工具与法院对法律的宣示功能有些交叉。在行政诉讼过程中这一问题尤显突出，如何解决呢?
美国法院早在19世纪就对这一问题的进行了关注并有了相关的判例，[iv]罗斯福新政之后，法院又通过一系列判例“表明”了自己的立场，并由此确立了两种不同的模式，即“尊重模式”(deferential model)与“独立判断模式”(independent judgment model)。[ [9]]在尊重模式下，法院对合理的(reasonable)行政机关的法解释予以尊重。[v]在独立判断模式下法院以自己对法的解释来代替行政机关的解释。[vi]基于这两种模式，以及美国《联邦行政程序法》(the Federal Administrative Procedural Act of 1982)及《州行政程序示范法》(Model State Administrative Procedure Act of 1981)的相关规定，[vii]目前美国法院审查行政机关法解释的基准大致有以下四种：
1.重新审理基准(de novo test)。其是指“依重新审查方式，法院既不给行政机关法律决定也不给行政机关事实认定最终的权力，相反，法院重新确定行政机关工作人员先前已认定过的所有事实和法律问题。”[ [10]]该标准有两种形式：一种为纯粹式重新审查(pure de novo)，即允许审查法院从头开始，法院可以举行新的听证会。另一种为记录式重新审查(record de novo)，即允许法院以自己的意见代替行政机关的意见，但法院对行政机关的记录作有限审查，法院将不举行新的听证会，如果其发现记录存在问题，将发回由行政机关自行认定事实或作出结论。大多重新审查都是基于记录作出的。在这一标准之下，法院对行政机关行使最大程度的监督和控制权力，法院行使审查权如同行政机关先前没有作出决定一样。这种判断是基于合法性和正确性而作出的，法院具有完全的法律审查权。
2.实质性证据基准 (substantial evidence test)。最高法院第一次定义这一标准是在Consolidated Edison v. NLRB案：“实质性证据不仅仅是星火一现。它意味着只要理性人会接受，相关证据就足以支持一个结论。” [viii]这一标准的采用使法院广泛地尊重行政机关作出的事实调查问题。“对行政机关调查事实问题的司法尊重是相当合理的。在发现事实方面行政机关相对于审查法院具有实质性的优势，因为他们极为熟悉行政记录以及在需要解决的事实问题上的专业特长。”[ [11]](P362)在实践中，这一基准除大量适用于行政机关对事实的认定外，而且还适用于审查行政机关作出的正式性的法规范解释行为(如立法性规则)。[page]
3.专断而反复无常基准(arbitrary and capricious test)。如果行政行为是通过非正式的裁决或非正式的规则制定行为作出的，那么法院的审查标准将是专断而反复无常基准。这一标准在联邦行政程序法、州行政程序示范法以及各州的行政程序法都有相关的规定，行政机关的决定如果不符合逻辑、不符合理性，将不被法院支持。联邦最高法院认为第2、3项之间的区别在于后者要比前者更为宽大，但进一步的解释以及为何后者更为宽大的原因，联邦最高法院并未给出。而巡回法院则经常视两者为同一标准，名称不一仅是“语义”上的差别。如今其内涵基本趋于一致，即都要求在行政机关作出的决定中，相关证据必须是一个有正常理性的人可以接受的证据。
4.合理性原则基准(reasonableness)。其是指国会未就某一问题作出规定，且未明确授权行政机关，除非解释不合理，否则不予驳回。这一标准是在Gray v. Powell案中确立的，[ix]该判决的中心意旨是，应按照合理性标准而不是正确性标准审查法律适用问题，不论法院是否同意行政机关的决定，只要这个决定合理，不是出于恣意和反复无常的裁量权滥用，法院就必须接受。这一案件所争论的焦点是烟煤法中的“生产者”概念是否包括铁路公司开采的煤矿。该铁路公司和一个矿业承包人订立合同，承租了一块产煤地段。煤矿管理机关认为铁路公司不能享受生产者的待遇。巡回法院撤销了煤矿管理机关的决定，认为铁路公司是生产者，因为矿业所有者是自己开采还是和他人订约由后者替他开采并无区别。最高法院撤销了上诉法院的判决，其认为：“虽然我们对于本案的证据性事实没有争议，但这并不意味着允许法院用自己的判断取代行政机关的判断。法院不能将其职权范围扩展到行政职能之中，以至于使得执行机关或立法机关成为单纯的事实发现主体，从而不能采取迅速确定的行动”。法院认为，在将法律概念适用于无可争议的事实时，只要行政机关的决定有合理的根据，法院就应当维持行政机关的决定。
事实上，第2、3、4项之间很难作出明确的区分，有些人甚至将3、4项合并为一项。[x]也有学者认为美国联邦最高法院在确定行政机关法解释的效力时，仅存在两种不同的审查基准，即“合理性”与“正确性”基准。[ [12]]合理性要求行政机关的解释正当地解释法规范;而正确性则要求行政机关的解释必须要符合司法机关的正确的解释。合理性基准包括了第2、3、4项，正确性基准则对应于第1项。但事实并没有这么简单，在合理性基准形成过程中，产生了太多的疑惑与不确定性，给实践操作带来了极大的不便，在这一点上，许多法官也是颇多抱怨：“我们认为是时候认知一下最高法院关于这一课题的两种标准，其总是与巡回法院选择的正当方式相冲突。”[xi]那么到底是什么原因使得这一看似简单的基准如此复杂呢?[page]
三、合理性基准的形成轨迹：对几个判例的分析
“对于那些研究法院和行政机关的相互关系的人来说，一直最令人困惑的问题之一乃为如何确定行政机关和法院在规制法律的解释中的不同角色”。[ [13]]在角色的抉择之中，法院不愿放弃对法律问题的独断权以及面对日益复杂社会的那种无可奈何，或许正是法院一直并未统一合理性审查基准、明确合理性审查基准内涵的重要原因。笔者认为要彻底探究合理性审查基准(尽管美国联邦最高法院有些不情愿)，有必要介绍一下美国联邦最高法院的几个重要判例，并以此为例证，才能系统整合合理性基准的内涵。
1.Skidmore案
1944年的Skidmore v. Swift & Co.案[xii]涉及《劳工公平标准法》(Fair Labor Standards Act)适用的问题。国会建立了一个行政机关来实施该法，但并未授予其规则制定权。该行政机关以解释性规则表明自己对某一法律问题的看法。美国联邦最高法院指出：“我们认为，行政人员的认定、解释和意见……尽管不能因为其权力对法院有约束力，但的确可构成法院和诉讼当事人可以正当地获得指导的一套经验和有见地的判断。在某一特定案件中的此类判断的分量，将取决于其考虑所表现出彻底性、其推理的有效性、其与先前和后来的声明的一致性，及所有可获得说服力的这些因素。”美国学者称之为Skidmore尊重标准，“按照这一审查标准，法院只需提供给行政机关看法以不同程度的‘尊重’或‘考虑’，不管行政机关获得何种程度的尊重，其必然是因其说服力而‘赢得’此尊重的。”[ [14]]根据本案“说服力”主要包涵有制定规则时彻底的调查、推理的有效性以及与先前声明的一致性等。
2.Chevron案
1984年的Chevron U.S.A v. Natural Resources Defense Council案[xiii]是1977年清洁空气法(Clean Air Act)修正案中的“固定的空气污染源”(stationary sources of air pollution)一词的含义(环境保护署通过的一项立法性规则来解释该词的含义)。法院提出了一种“两步式”标准来审查行政机关法律解释的效力，并由此确立了著名的Chevron尊重标准：第一步主要审查国会是否就涉及的问题作过准确的说明。如果国会的意图十分清楚，问题结束;法院、行政机关都应服从于国会明确表示的意图。但是，法院认为国会并没有就涉及的问题作出过明示时，法院便不能简单地将自己的解释强加于制定法，当然，在缺少行政机关的解释时可能这样做是必须的。第二步，如果法律就相关问题沉默或较为模糊时，法院的作用在于判断行政机关的回答是否基于一种允许的法律解释之下。只要行政机关的法律解释合理，法院就予以尊重。有些巡回法院认为Chevron第二步就等同于Skidmore尊重，即是关于合理性的探究。[xiv]但也有学者认为 Skidmore案中的说服力基准(persuasiveness test)与Chevron案中的合理性基准(reasonableness test)有着本质上的不同，[xv]但事实果然如此吗?二者果真难以融合吗?[page]
3.Christensen 案与Mead案
Christensen v. Harris County案[xvi]与United States v. Mead Corp.案[xvii]均涉及行政机关解释的效力确定问题。在前案中，联邦最高法院最终以5比4的结果驳回了起诉人的请求，并在判决中就是否尊重美国劳工部工资与工时司意见书中的解释问题阐发了意见㤳工与工时司的：“在此，我们面对的是包含在意见书中的解释问题，而不是在经过诸如正式裁决或通告评论制定规则等后所作的解释。此类在意见书中的解释――如包含在政策声明、机关手册和执法指南中的解释一样，均无法律效力，不能获得Chevron式的尊重。” “相反，包含在诸如意见书中的解释，应依据我院在Skidmore v. Swift & Co.案判决‘予以尊重’，但仅限于这些解释具有‘说服力’的程度。”后案争议的核心问题是美国海关总署作出的关税分类裁决是否应获得司法尊重。根据美国法典，海关总署有权按照财政大臣所发布的法规和规则，最终确定适用于某商品的关税和税率。Mead公司不服海关总署作出的一项裁决，在该项裁决中海关总署对Mead公司进口的“记事本”作了解释，认为属于自己调整的范围。最高法院以8比1的结果对案件作出裁判，“行政机关对某一特定法律规定的实施符合下列条件，有权得到Chevron式的尊重：它表明国会已授权该行政机关通常可以制定具有法律效力的规则，且要求得到尊重的行政机关的解释是在行使此权力的情况下作出的。此种权力的委任可以以多种方式加以证明，如行政机关享有进行裁决或通告评论式规则制定的权力，或者通过其他方式表明国会类似的意图。” 一些学者认为自此两案后，Skidmore模式取代了Chevron模式，而成为审查行政机关法律解释的基本标准，[ [15]]其“基本规则是，立法对行政机关指令的模糊性由法官而不由行政机关来解决。”[xviii]
4.Walton案与Lynchburg College案
2002年发生的Barnhart v. Walton案继续着联邦高院的矛盾与慎重。[xix]本案涉及社会保障署(SSA)定义“伤残”(disability)的含义从而为发放补助金提供标准。多年前SSA早已采纳了该解释，但仅是最近才将其纳入到了一个通过“通知评论程序”制定的规则中。Mead案后，行政机关一般使用通知评论的程序来获取对其解释的Chevron尊重。原告认为法院不应理会行政机关的解释，因为规则才出台不久，或许就是对其诉讼的对应之策。“法院是否给予Chevron 尊重取决于解释的使用方法以及涉诉问题的性质。”“在本案中，法律问题的补充(interstitial)特性，与之相关的行政机关的专业知识，法律执行问题的重要性，该行政的复杂性，以及行政机关对此问题长期的深思熟虑，均表明Chevron将为审查涉诉问题的行政机关解释的有效性提供正确的法律视角。” [xx]这一次Scalia大法官投了赞成票，因为本案明显带有Chevron模式的痕迹，在判决中法院在试图调和Chevron与Skidmore之间的差异与矛盾。[xxi]这种综合的态度持续到了2002年的另一起案件中，即Edelman v. Lynchburg College案，[xxii]在本案的判决中联邦最高法院并未声明(基本上是回避了)是选择适用Chevron还是Skidmore原则的问题，仅写道：“这里没有必要解决任何尊重的问题。我们发现均等就业机会委员会(EEOC)的规则不仅是合理的，而且即使不是正式规则需要我们重新解释时，我们的立场也是要采纳之。因为我们极为同意EEOC的主张，而不需要去谈尊重或问何种类型的尊重，或其程度。”[xxiii]可以认为本案是对Mead案的一次反动，法院认为问题的关键不在于规则的表现形式，而在于内容的合理性。[xxiv]此种合理性的判断，意在保持司法机关在政策形成中的特有作用，当然最佳状态是其应在发挥自己能动性的同时，最大限度地得到行政机关的帮助。[page]
在确定合理性基准时，Skidmore案与 Chevron案中所提出的原则均极为重要，第3、4项中涉及的案件以及其他大量的案件基本上都是围绕此二者来展开的。第3项中的两案试图区分二者的差别，但第4项中的两案则试图调和二者的共通之处。应该讲这种调和是正确的，过分夸大二者的差异很难让法官对合理性基准有一个准确的把握，而问题的关键恰恰在于对合理性因素的考量。从目前的发展来看，笔者认为二者的共通之处仍居多处，共同构成了合理性基准的内涵。客观地讲，二者均存在一定的问题，惟有共存而不是互相取代才会促进合理性基准的不断丰富和发展。Skidmore尊重模式对国会授权的强调，凸显了立法性规则与解释性规则之间的差异，[xxv]所以法院认为审查基准应有所不同。但这种仅以名称或仅以制定时适用的程序来判断何种审查基准的方式显得过于形式化。在Mead案中Scalia大法官的反对意见就认为选择Skidmore尊重模式会约束行政机关的解释能力而使规制法律僵化，[xxvi]他认为在Mead案中使用Skidmore尊重模式，就等于“要求法院自己来解释——但如果当行政机关使用了正确的程序其也可能被撤销……据我所知在联邦法院整个历史中并无一个案例，允许由行政机关驳回司法解释 ——或允许行政机关改正低级法院提出的法律解释。”[xxvii]“从这一点来看，尽管Mead案被视作是鼓励行政机关用谨慎、透明的方式行使专业知识的一种尝试，但其也可能在事实上剥夺了行政机关运用自己的专业知识来形成法律解释的权力。”[ [16]]亦有学者指出Skidmore式尊重制约了行政机关法解释的灵活性，带来的后果可能是行政机关能够用立法规则(可适用Chevron原则)推翻 (overrule)司法适用的Skidmore决定，[ [17]]就实质而言其实Skidmore式尊重才是反Marbury案的。[xxviii]而Chevron尊重模式对行政机关能力的强调，突出了其参与公共政策形成过程中体现的专业性、知识性以及连续性等特点。但其规定的合理性基准过于原则化、简单化，[ [18]]若操作不当极易破坏民主、分权、法治等基本的宪政理念。所以在2002年的两个案件中，法院对合理性基准进行了细化，强调合理性基准应该考虑授权、规则形式、专业与经验、一贯性等因素。这几个重要案件映证了美国司法审查中合理性基准的形成轨迹，也正是如此，从1944至今的60年间，Skidmore尊重与Chevron尊重“殊途同归”，互相修正、互相倚重，它们丰富的内涵共同构成了合理性基准的主要内容。
普通法的演变与传承总是让人难以知晓某个原则的确定内涵，但它尤如静水深流的意境一般，平静中蕴含着从容，使它永远都有应对社会变迁的方法。不过作为学术研究，仍然是要给出合理性基准的具体内涵，尽管现实中美国各级法院对这种内涵理解各异。其内涵大致包括：在某行政机关的专业或技术领域内、行政机关对相关问题已经予以详细的与彻底的考察、有效的推理、存在协调互相冲突的政策的需要、国会已经明确授予行政机关规章制定权、解释与行政机关采取落实制定法要求的措施同时提出、国会注意到行政机关的观点而未对其加以变更，以及与行政机关已经适用的解释具有一致性等。而其他的因素如不适当的动机或目的、考虑不相关的因素、未考虑相关因素、非理性、恶意、恣意、反复、荒谬、违反平等原则、违反比例原则、违反合法期待等都有可能降低行政机关法解释的合理性。[page]
四、余论
在中国，行政机关也承担着大量的法解释的任务，根据实定法的规定，[xxix]其被称为“行政解释”。在现行体制下，每当一部关于行政的法律问世，行政主管部门总会有相应的实施细则或条例产生。法律包括一些基本法律的解释权顺着法律-实施细则(条例)-细则的解释而流向主管部门，从而造成行政机关集立法权与行政权于一身、行政权在司法领域割据的局面。根据现行《行政诉讼法》第12条及第53条的规定，行政机关对自己立法所作的解释，也不应在法院的审理范围之内。该法第12条规定的法院不受理之四种诉讼中，包括“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”，而这些文件中通常含有行政机关自己解释的有关规定，该法第53条第2款规定，法院认为地方政府的规定与部委规章不一致、或部委规章之间不一致时，应由最高人民法院送请国务院作出解释或裁决，可见规章的解释权专属于行政机构，不得由审判机构进行。在宪法及其他立法授权的范围之内，行政机关对自己制定的法规进行的解释活动，一般不受人大或法院系统的影响，处于一种接近封闭的运行状态。这样的现状给我们研究审查基准带来了难度。
基于前述情况，有人建议取消国务院及其所属部门的法律解释权，由于“国务院及所属部门有权对所适用的行政法做出法律解释，然而国务院及其所属部门在适用法律的过程中同时也是行政法律关系的一方当事人，法律授权行政法律关系的行使国家权力的一方当事人来解释行政法律规范，同时让处于弱者地位的对方当事人即行政相对人来遵守这种解释，自然是不公平、不合理的，同时也违反了依法行政的基本要求，即职权法定的原则。”所以“全国人大常委会应及时有效地行使好《立法法》赋予的法律解释权。
在法律适用过程中有关法律问题的解释，应只授权给最高人民法院依法作出司法解释，因为法院在审理案件的过程中，其职责是居中就当事人之间的 纠纷作出裁决，而不代表任何一方当事人的利益，因而依法赋予其行使法律解释权是合理的。”[xxx]笔者认为这是一样“因噎废食”的做法，不能因为目前立法机关对行政机关的授权往往过于宽泛，行政立法过程缺少充分而完善的公众参与渠道和利益协调机制，难以代表公众的利益就怀疑行政机关对法律解释的作用，这与现代法治的理念是背道而驰的。美国的相关实践值得我们关注与省思：让法院完全接受行政机关的法解释是不可能的，这有违宪法所赋予它的司法权力，“但，宪法也没有要求让法院独立决定每一个规制条款的含义或以自己的解释代替行政机关对法律的解释。”在现代社会，或许正义不仅仅体现于法院，其还被检察官、福利行政者、移民局的官员、经济规制者以及提供救济金的官员来执行与体现中国尚需在这方面加强理论与实践探索，进而提高司法权威与行政能力。不过，需要再次强调的是：一概由行政机关说了算或由法院进行全面审查的做法都是不科学的，可取的方法可能是针对不同类型的行政法规范解释行为建立不同的审查基准、考量不同的审查因素，进而构建行政诉讼法中的合理性审查基准。
