根据我国现状和行政诉讼本身的特殊性，阐述了行政诉讼调解的性质定位、基本原则和与之相配套的程序设置，主要从实际操作的现实基础角度出发，以期用一个全新的视角，尝试探索适合行政诉讼调解的最佳结构模式。
行政诉讼调解制度原则在中国目前的法治背景下，行政诉讼调解制度虽已为我国理论领域所圈引，在专家学者书面博览、穷思顿悟的归纳、总结的同时，我们认识到：许多学者最终仍未对其中的一些问题进行系统的、有条理的和有深度的论述。一是实践性的缺乏，没有指出能够具体应用于实践或增强实务操作的、有着广谱指导性的“技术规范”;二是空泛的理论论述体现的是“诸侯思维”，理论纷争多，观点分歧多，协调统一少。同时司法实践中出现的以案外协调为名义的变相调解，也迫切需要理论的指导和法律的规制。
一、行政诉讼调解的性质定位
首先，它发生在行政诉讼过程中，是诉讼调解，是在行政相对人对行政机关具体行政行为不服时，由行政相对人作为原告向人民法院申请维权的救济性活动。其次，该调解属人民法院调解，是在人民法院审判人员的主持下，以原告、被告身份地位平等为前提，组织、协调、斡旋，最终达成利益平衡，形成调解协议，终结诉讼的一种方式。再次，它是人民法院审理行政诉讼案件的一种方式，而且与判决具有相同的法律效果，调解协议具有强制执行力。
二、行政诉讼调解的基本原则
行政诉讼调解的基本原则，是指反映行政诉讼调解的指导思想，贯穿于行政诉讼调解活动之中，用以规范和指导行政诉讼调解法律关系主体诉讼行为的基本准则。行政诉讼调解作为行政诉讼的一部分，其原则必然包含于行政诉讼原则之中，行政诉讼所遵循的人民法院独立行使审判权原则;以事实为根据，以法律为准绳原则;合议、回避、公开审判和两审终审原则等都为行政诉讼调解所遵循。但在实施过程中，又有其具体的细分原则:
(一)自愿原则
自愿原则是行政诉讼调解的首要的基本的原则。既然是调解，人民法院就应充分尊重当事人的意愿，调解的关键是当事人在自愿的基础上形成合意，只有自愿才能达成合意，促成真正的和解。行政诉讼中的原告在诉前是被管理者，是行政行为的承受人，其没有自愿而言。而行政机关作为行政行为的实施者，其权力具有法定性，且可以反复使用。行政行为的执行性带有强制色彩且权利的影响又有持续性，这些决定了原告在诉前显然处于极度弱势。但行政诉讼改变了这一状态，给双方以一种平等身份的机会，这种身份的改变才是自愿的前提。
司法实践中“以压促调”、“以诱促调”、“以拖压调”等现象都是与自愿原则相违背的。调解不能勉强，既要体现双方当事人的自愿，又要顾及其内心表示是否真实。在对行政案件调解时要注意，双方当事人意愿调解这一意思表示必须是明示的、直接的、自愿的，调解达成的协议必须反映双方当事人的真实意思。
(二)合法原则
行政诉讼实质是行政救济，就是通过监督行政机关的依法行政来保护公民、法人和其它组织的合法权益。合法性原则要求人民法院主持调解在程序上要遵循法律程序，做到程序合法，在实体上，形成的调解协议不能违反国家的法律规定。具体而言，该原则应包含以下两个方面内容：第一，人民法院进行调解活动的程序要合法。由于法律已经规定了民事案件的调解、刑事自诉案件的调解以及行政赔偿案件的调解制度，这些都为行政诉讼中的调解提供了很好的参考范例。行政诉讼中的调解程序可以比照、借鉴上述调解的程序。第二，人民法院的调解协议内容不得违反国家的法律规定，不得损害国家利益、公共利益和他人的合法权益。行政机关拥有一定范围内的自由裁量权，允许其在法定范围内根据具体情况享有对实体权力的处分。行政机关只有在法定职权范围内撤销、变更行政行为才能有效。
(三)原告利益优先原则
基于对行政行为的尊重和对行政相对人利益的保护，结合行政诉讼法权利平衡理论的认知，以及最大程度地保护弱势方利益，行政诉讼调解应在被告能够做出让步的情况下，优先考虑保护原告的合法权益。这将有利于促进行政执法水平的提高，增进社会和谐。
(四)有限调解原则
行政诉讼不同于民事诉讼，不能实行民事诉讼的完全调解制度，要受诸多方面的拘束，所以只能实行有限调解制度，即把适用调解制度的行政诉讼案件限定在一定范围内。
1.行政诉讼主体权义的限定性。在行政诉讼中，大部分情况下原告能够用以处分或放弃的只有诉讼权利，原告不能随意放弃实体权利，也不能违反法律明确规定的义务，这就给原告的处分权规定了一个度。而被告也只有在法律允许范围内享有对权利的处分，即被告对权利的处分或放弃限定在法定权限范围之内，只有在法律规定的范围内才可以行使，严格禁止超越被告法定职权的调解。虽然行政法赋予了行政机关自由裁量权，但自由裁量完全是在法律规定的范围内，对裁量已做出了限制。当事人双方的权利和义务，行政管理法规事先都做出了规定，当事人双方都不得任意放弃或相互免除，更不能转让、放弃国家法定的行政权。
2.调解行为的限定性。调解是建立在被诉具体行政行为违法，或存在瑕疵的前提下。并非任何争议的行政行为都可以适用调解，如果被诉具体行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规、规章正确，并符合法定程序的案件，原则上应不适用调解。
3.调解内容的限定性。行政诉讼调解并非适用于所有的行政诉讼案件，行政行为受法律、法规严格羁束的案件，行政行为合法的案件及行政行为无效的案件不能适用调解，而行政主体行使的是自由裁量性行政行为，具体行政行为存在一般违法或不合理的行政案件，可以适用调解。
主张建立有限的调解制度，法律有明确限制性规定的，必须在法律规定的范围内进行调解，法律没有限制性规定的，调解不得违背公共利益、不得侵害第三人的合法权益，当涉及第三人的利益时必须征得其同意。
为了维护法律的稳定性，便于法院在实践中进行操作，行政诉讼法对调解的适用范围可以只作原则性规定，由最高人民法院以司法解释的方式来进行具体界定。
(五)公开原则
行政诉讼调解应遵循公开原则，“阳光是最好的防腐剂”，既然是针对具体行政行为争议而产生的诉讼，那么，其就具有很强的类比教育作用，又由于行政行为是在行政机关执行政务过程中产生的公务行为，其行为本身没有任何秘密而言;相对人认为行政行为侵害了其切身利益而通过行政诉讼获得权利的满足，这也无隐密而言;更主要的是，行政诉讼调解确立公开原则，可以充分保护弱势一方当事人的利益，那种无原则的“以压促调”、“以诱促调”、“以拖压调”的现象都会在公开的前提下黯然退去;同时，实行公开原则，可以预防司法腐败，也能够监促其它原则的贯彻执行，提高办案的质量。
三、行政诉讼调解制度程序设计
建立行政诉讼调解制度，构建适合我国诉讼特点的诉讼程序、模式，加快其完善进程，充分体现制度的先进性，就必须引进、吸收、发展既有及创设新的、更加成熟的行政诉讼调解理论。既要吸纳民事诉讼调解制度中的合理成分，又要兼具行政诉讼程序本身的特殊性，既要参考域外的先进经验和启示，又要兼顾我国传统的诉讼习惯和诉讼模式。
(一)调解程序的启动与主持
调解程序的启动，首先其范围必须是可以适用调解的案件。因调解必须是在人民法院审判人员的主持下进行，这就表明，调解这一行为既可以是法官提出，即人民法院审判人员(法官)根据具体案情，在厘清案件事实后，认为案件符合调解的条件，有调解的必要，提出调解建议;同时调解制度又规定了自愿、合法原则，那么，依据该原则，只要当事人在合法的范围内自愿提出，不论当事双方中哪一方主动提出，也不论是一方先提出，还是双方都提出调解请求，人民法院都可以视为该案件有调解必要而启动调解程序。我国台湾地区《行政诉讼法》也有规定，“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者，行政法院不问诉讼程度如何，得随时试行和解。”这为我国大陆地区建立行政诉讼调解制度提供了有益借鉴。
至于调解程序的主持，由于行政诉讼本质的特殊性、复杂性，本文认为行政诉讼调解不适于法官单独主持，如果审判人员单独主持行政诉讼，最后由法官、行政主体、行政相对人三方形成调解协议，显然易与原告利益优先原则相抗，也易导致与公开原则的纠葛，而且也容易受行政主体的强势干扰。因此，应实行合议制，且由审理该案的同一合议庭主持，这既能起到对调解行为的监督，无形中也扩展了调解的思路。
(二)调解的模式和阶段
结合我国台湾地区、德国、日本有关行政诉讼调解的规定，法官可以在行政诉讼的任何诉讼阶段适用调解。而调解的模式，无论是对纠纷双方当事人，还是对人民法院，从经济、效能来讲调审合一都是比较合理的调解模式。
而至于有学者认为，行政诉讼的调解只能发生在法院对具体行政行为是否合法做出明确判断的庭审中或庭审后判决前，不能适用于判决前的各个阶段。我认为这种说法太过教条，并非所有的行政诉讼案件都那么复杂。现实中，很多案件的发生只不过是对公平与显失公平的认知不同罢了，无需经过复杂的举证、认证，更多的纠纷解决只是原、被告要达成事理上的平衡，如把一简单案件复杂化，那么，调解也就没有存在的价值了。
(三)调解的次数与时限
既然调解可以发生在诉讼的任何阶段，为了防止案件久调不决、以拖压调，保证诉讼效率，本文认为，调解应以两次为限。一为起诉后;二为判决前。遵循启动程序，原、被告及法官任何一方提出都视为一次，且调解必须得到原、被告双方认可，并将启动次数记录在案。至于调解的时限应包含于行政诉讼的审限范围。
(四)调解的审级
既然适用调解的案件中，调解可以适用于诉讼的任何阶段，那么，调解也同样可以适用于诉讼的各个审级。根据最高法院有关司法解释规定，二审法院在审理期间若发现一审法院遗漏赔偿请求的，可以就行政赔偿部分进行调解，调解不成的，可以就赔偿部分发回重审。
(五)建立配套制度
我们根据实践及行政诉讼理论发展的需要，主张建立行政诉讼调解制度，虽然，行政诉讼调解是作为受害者的权利救济途径，但其在调解的过程中也不可能完全避免侵犯当事人合法权益的可能。尤其是在现行体制下，行政权处于绝对强势，不能完全排除强制调解、诱骗调解、违法调解的可能性。因此，我们在制度设计和操作过程中要考虑为当事人提供当其权益受到侵害时行之有效的救济途径。当调解过程中存在违反法律、法规或其他可撤销的原因时，例如，当事人无诉讼行为能力、代理人无调解代理权、调解内容不属于当事人有权处分的事项等，这些情形都属于调解存在瑕疵，调解协议一般处于不成立或不生效的状态。调解协议无效的情况下，当事人可以申请人民法院重新启动正常的审理程序。人民法院受理当事人的申请后，经审查认为申请理由合法的，应当启动正常审理程序继续审理;经审查认为请求不合法的，应当裁定驳回;认为请求理由不充分，可以直接判决驳回并告知其补充证据后重新起诉。
