3.2 对非诉行政执行案件的审查
《解释》第九十三条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为，应当在30日内组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。在实践中对该条款的理解不一。
3.21 对具体行政行为的程序和实体进行合法性审查
有的人认为，由于行政管理相对人在法定期限不申请复议，就放弃了行政救济权；又不起诉，也放弃了请求司法救济权，具体行政行为已经发生了强制执行效力。因此，人民法院最多只对申请执行的具体行政行为进行程序性审查，而不应对具体行政行为实体性审查。理由是：将已经生效的具体行政行为依法申请人民法院强制执行，体现了合法有效的具体行政行为必须得到贯彻执行这一《行政诉讼法》的立法本意。[10]我则认为，人民法院肩负着维护和监督行政机关依法行使行政权的职责，而不是行政机关的执行机构，所以法院对具体行政行为的程序和实体两方面都必须进行合法性审查。经审查认为，具体行政行为存在程序性或实体性上的不合法，都应当作出不准予强制执行的裁定。
3.22 执行通知书与准予强制执行裁定书的送达顺序
在实践中，对执行通知书与准予强制执行裁定书哪个先送达，认识不同。一种观点认为，人民法院受理行政机关的执行申请后，有30日的审查期限，可以先向被执行人发出执行通知书，被执行人对具体行政行为无异议，自觉履行，则不需作出强制执行的裁定。反之，被执行人接到人民法院的执行通知书后，仍不履行的或提出异议的，合议庭再进行审查，认为符合执行条件的，作出准予强制执行的裁定；对于具体行政行为明显缺乏事实根据、法律依据及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，则裁定不准予执行。另一种观点认为，合议庭对行政机关申请的非诉行政执行案件进行审查，对符合合法性要求的具体行政行为，作出准予强制执行裁定，送达给行政机关和被执行人后，即转入执行程序，向被执行人送达执行通知书；对不符合条件的，作出不准予强制执行裁定，不再予以执行。我认为第一种观点较为可行。因为人民法院受理行政机关的申请后，应在30日内组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，既要审查，就必须通过执行的双方了解情况，单纯看行政机关的卷宗进行审查是不全面的，也容易作出错误裁定。[11]而执行与审查不能截然分开，根据《民事诉讼法》及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》的有关规定，人民法院决定受理执行案件（含非诉行政执行）后，应当在3日内向被执行人发出执行通知书，而《解释》规定是否准予强制执行裁定应在案件受理后的30日内作出，由于《行政诉讼法》及《解释》没有作出明确规定，故应参照民事诉讼的有关规定。这也可以从侧面说明，执行通知应在裁定之前发出，若被执行人提出异议，也可以为案件的审查提供参考，避免作出错误裁定。
3.3 非诉行政行为的先予执行
随着《法院强制执行。
第三，先予执行等于人民法院的提前介入，容易造成当事人对复议、起诉失去信心，不利于充分保护行政管理相对人的合法权益。人民法院在没有法律依据的情况下先予执行，万一执行错误，还要承担行政复议措施；若行政机关坚持申请先予执行，人民法院依据《解释》第九十五条第（三）项规定，应当裁定不准予执行。
4 完善非诉行政强制执行制度的对策和建议
4.1 进一步细化法律法规的规定，规范非诉行政强制执行
法律法规规定的原则和简单已经不能够适应社会的变化和发展，立法细化规定非诉执行的审查标准。比如将《解释》第95条规定的情形再加以细化，将行政处罚显示公正、行政行为违反公序良俗、行政行为若执行造成相对人违法犯罪、行政行为的内容无法执行的情形写入法律规范，实务中易于操作，使法官的审查处于有限制的自由心证状态。同时对于非诉行政案件的申请、审查等等都应当有细致的规定。
4.2 适当扩大行政机关行政强制执行权，赋予行政机关在法院裁判后强制执行措施的权力
尽管行政执行强制权不能都收回行政机关，但就目前的形势来看，行政管理实践迫切需要扩大行政机关的强制执行权，目前行政管理软弱，社会经济秩序混乱的一个重要原因就在于行政机关有时缺乏必要的强制手段，在维持当前“以申请法院执行与行政机关自行执行相结合”的基础上，应当适当扩大行政机关自行执行的权力和范。[page]
4.3 保留现行的行政机关向法院申请的形式，但将由法院承担的审查和执行职能分开，审查职能继续由法院承担，执行职能则回归行政机关
与此同时，特定领域的具体行政行为，由法律明确规定，仍由行政机关自行执行。详述之，除法律专门授权行政机关自行执行的以外，具体行政行为的执行，须由作出该具体行政行为的行政机关向法院提出执行申请，法院接到申请以后，经审查认为具体行政行为合法的，下达执行裁定，然后，由行政机关依据法院的执行裁定，执行具体行政行为;经审查认为具体行政行为违法的，下达不准执行的裁定，并要求行政机关对该具体行政行为作善后处理。应松年老师认为，在法院作出准予强制执行的裁判后，根据裁执分离的原则，对于行政决定的强制执行操作，可以仍由行政机关承担，毕竟从实质上具体事实是一种行政性质的行为，至于强制执行的实施机构，可以在司法部或者财政部，特殊内容也可由法律规定。这样的观点有利于法院集中力量进行审查，也能提高行政效率。
4.4 建立和完善法院的审查程序和行政机关执行法院裁定的程序
就法院的审查程序而言，主要包括受理和审查的标准、审查的组织形式、审查的过程和裁定的作出等。[13]法院的审查程序可以在法院现行对非诉讼行政案件审查程序的基础上进行完善。需要特别强调的是，法院的裁定应包括执行的内容和范围、执行的期限等，以便对后续的行政机关的执行进行约束。就行政机关执行法院裁定的程序而言，主要包括告诫、执行措施的种类、方式及其选用和对相对人的救济等程序。还需要特别强调的是，告诫程序的不可缺少性。告诫程序的设定一方面是为了阻却具体行政行为内容的立即实现，另一方面也是为了给义务人自动履行义务以新的机会，以减少强制措施的使用频率。
4.5 完善非诉行政执行程序，引入听证制度
听证制度是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取利害关系人的意见。《解释》第九十三条规定，行政机关申请执行其具体行政行为的案件受理后，人民法院组成合议庭对具体行政行为合法性进行审查。[14]《解释》没有对审查的程序和方式作出规定。在实践中，法院大多是遵循传统的职权主义执行模式，对行政机关申请执行的具体行政行为只作书面审查，审查的理由不对外公布。这种“暗箱操作”的审查方式存在的最大问题是，由于没有当事人的参与和监督，人民法院往往迫于行政机关实际或习惯上的压力，使审查流于形式。因此，应当引入听证程序以公开法院的审查过程。目前法院的审查依据行政机关的申请，又有行政机关的事实和依据，在强大的行政机关面前，相对人的力量显得很淡薄，因此，听证绝不应当仅仅为一种可用可不用的手段，必须在基于相对人权益保障的基础上，建立执行告诫、听证程序，让申请机关和被申请人在法庭上讲事实、举证据。相互质证，以调动行政机关的积极性，提高其依法行政的意识，确保被执行人诉权的行使，消除其疑虑，提高自觉履行率，有利于相对人利用其掌握的依据与行政行为抗辩，维护其合法权益。
4.6 明确行政机关申请执行的期限
建议有权机关将《解释》第八十八条中的“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”修改为：“应当自被执行人的法定申请复议、起诉期限届满且具体行政行为生效之日起180 日内提出”，以便在实践中更好地理解与操作。
4.7 实行申辩制
为了弥补对申请执行的非诉行政案件进行书面审查单一做法的不足，人民法院在受理非诉行政执行案件后，先向被申请人送达“行政执行通知书”，明确告知被申请人如果对申请人的具体行政行为有异议，认为申请人办案程序违法、查证的事实有出入等，可以向人民法院提出书面或口头申辩。人民法院根据被申请人的申辩理由，通过审查核实后，再决定是否作出准予强制执行的裁定。[15]这样既有效地保护行政管理相对人的合法权益，又有效地消除和缓解被申请人的对立情绪。
参考文献
[1] 李志坚、程雁雷主编，《行政法与行政诉讼法学》，财产权，人民法院出版社、中国社会科学院出版社，2003.
[2] 如罗豪才主编:《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第198页以下;王连昌主编:《行政法学》，中国政法大学出版社1997年版，第228页以下。
[3] 参见罗豪才主编:《行政审判问题研究》，北京大学出版社1990年版，第263页;林莉红:《行政诉讼法学》，武汉大出版社1999年版，第282页以下。
[4] 参见娄小平、郭修江:《非诉执行若干问题研究》，中国法学会行政法学研究会2000年（青岛）年会论文。
[5] 李国光主编:《行政执法与行政审判参考》，法律出版社2000年版，第294页。
[6] 应松年：《中国的行政强制执行制度》，载《行政强制的理论与实践》，法律出版社2001年版，第6～7页。
[7] 我国《行政诉讼法》第66条规定:“公民、国家赔偿或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”
[8] 参见皮宗泰:《对人民法院非诉行政执行的思考》，载《现代法学》1996年第1期。
[9] 参见林莉红:《行政诉讼法学》，武汉大学出版社1999年版。
[10] 参见郑小泉:《略论非诉讼行政执行权的划分》，中国法学会行政法学研究会2000年（青岛）年会论文。
[11] 应松年:《论行政强制执行》，载《中国法学》1998年第4期。
[12] 应松年主编:《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1996年版。
[13] 参见江必新:《论法院在行政强制执行中的地位和作用》，2000年北京行政强制的理论与实践国际研讨会资料。
[14] 参见张尚鷟:《行政法教程》，中央广播电视大学出版社1988年版。
[15] 应松年主编:《行政行为法》，人民出版社1992年版。（财产保全人民法院·彭洋）
来源：中国法院网
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