[摘要]培付行政与秩序行政在行政理念、行政作用、行政方式等方面的截然不同，使得基于秩序行政构建的行政法理治扣制度体系不再具有普适性。培付行政理论厦实或的发展，亟需行最法制度和理论予以回应。前者包括行政组织法对政府职能的界定，行政实体法和程序法应体现社会公平和奢共服务精神，应具有人权保障功能等；后者包括给付行政基本理论、给付行政行为理论等内容的给付行政原理。
「关键词」耸付行政；行政法；政府职能；行政理惫；行政作用
一、给付行政：理论及其发展从现有的研究文献来看，给付行政通常被学者们称之为行政给付，如我国台湾地区学者认为：“行政给付是指提供给人民给付、服务或给予其他利益的行政作用。行政给付研究事实上研究的是给付行政”。笔者认为应当区分给付行政与行政给付，前者是一种行政形态，后者是一种行政行为或行政作用方式，是给付行政的内容之一，给付行政与行政给付是包含与被包含的关系。
最早对给付行政加以系统阐述的是德国公法学者厄斯特。福斯多夫，他在1938年发表《作为给付主体的行政》一文中，提出了“生存照顾之给付理论”，是从国家的职能和行政的目的来阐述给付行政的。他认为“任何一个国家为了维持国家稳定，就必须提供人民生存之照顾”，“生存照顾乃现代行政之任务”，“政治权力的拥有者负有满足人民生存照顾之义务。亦即所谓之‘政治的生存负责？H1制度，aPSE务行政。政府”生存照顾义务之履行，必有行政给付，物质收益、优良社会环境之给付“。德国学者沃尔夫认为给付行政，即以积极地改善社会成员的生活为目的，而提供金钱、物品、服务等一系列的行政作用。
以罗列给付的内容来阐述给付行政的，如台湾学者吴庚认为“给付行政指有关社会台湾，以社会公平为首要价值着力于解决社会问题的行政观念，反映了政府职能向着社会管理方面的转变。“一个国家就公有制和福利问题所采取的解决问题的方式在很大程度上决定164了这一国家的性质、职能和目标。政府职能的变化使得行政发生作用的领域更加宽广，作用的方式更加多样化。
四、给付行政与行政的作用
行政的作用是指行政对社会产生的影响，是行政的功能在实践中的体现。任何国家或社会，行政都有维持秩序的作用，但在不同的历史发展时期，国家的性质不同，行政的目的不同，导致政府的职能不同，行政作用的领域和侧重点不同。行政作用的方式不同。在新生政权的巩固阶段，侧重政治秩序的维持，国家暴力即警察和军队成为行政强权的主要表征，行政的作用主要体现在政治领域，行政服务于政治统治秩序的建立和维护；在以经济建设为中心的社会发展阶段，政府的职能侧重经济秩序的建立和维持，行政的作用在于打造良好的经济竞争秩序和经济发展环境；在我国现阶段，政府在构建和谐社会中负有重要的社会管理职责。其职能的侧重点在于社会公平秩序的建立和维护，适应构建和谐社会的需要，行政的作用主要体现在公平配置公共资源；济贫、扶弱、助残、养老等为弱势群体提供生存照顾和化解社会风险；加大对农村公共设施、教育、医疗等公共事业的投入以矫正初次分配的不合理；等等。
伴随着行政权力对社会领域日益增多的干预，政府实际控制着更多的公共资源，行政在更宽广的社会领域发生作用。行政对社会的干预不再局限于宏观的政治领域和经济领域。不再限于对自由和权利的限制，还有积极保障公民生存权的实现、促进人和社会的和谐发展的作用。包括要创造一个合乎正义的社会制度，“这个制度发挥功能，有赖于妥善解决三个方面的问题：劳资关系的和谐维持、生产之供需和分配之指导、公共服务之提供”。
在现代福利国家。生存权的保障纳人了行政作用的领域。德国公法学教授彼德。巴杜拉认为：“行政并非仅系国家实践法律与行政目的的手段，而是应作为国家福利目的之工具。来满足社会正义之需求。为满足社会正义之需求。行政则需向不能对自己的生存负责的部分人提供生存照顾。为此。政府需要实施更积极的税收、财政等政策，以便掌控更多的社会公共资源。实现对社会更广泛的干预。
不仅行政发生作用的领域不同于秩序行政，发生作用的方式电从权力色彩浓重的强制的行政方式向着权力色彩弱化、温和的、合作的、契约的方式改变。秩序行政的作用方式通常是限制、处罚等，给付行政的作用方式则是支付、扶持、提供保障等，主要体现在公平配置公共资源、均衡社会利益、调 和社会矛盾、减缓社会冲突、增进社会福祉等方面，在着力解决社会贫困、化解社会风险、保障人权等方面，在均衡社会发展、保障社会公平等方面给付行政发挥了重要的作用。
从行政作用的形态来看，与秩序行政消极防范不同，给付行政对社会实施全面的积极干预。
五、给付行政与构建和谐社会
尽管经济发展是实现生存权、构建和谐社会必不可少的物质基础，但不患寡而患不均，却是人类社会普遍的心理，“均贫富”从来都是社会底层大多数民众的愿望和历次农民揭竿而起的初衷。社会矛盾趋缓，社会秩序井然，人们和平共处才是真正的和谐社会。和谐社会的构建有赖于政府行政理念和行政方式的转变，有赖于给付行政作用的实现。
实际上，中国政府一直在试图解决社会公平、和谐发展的问题，并且在解决一系列妨碍社会和谐的问题的过程中，已经凸显其社会管理职能，给付行政的作用得到较大的发挥，给付行政已经成为政府公共行政的一个重要领域。[page]
举世瞩目的中国农村贫困问题的初步解决，一直主要依靠政府的财政支付和政策扶持“”o 1978～1985年。政府以体制改革推动扶贫，经过土地制度改革。推行农村土地责任承包制，逐步放开农产品价格。大力发展乡镇企业等措施，到1985年，已使1.25亿人摆脱了贫困。1986—1993年，中国政府进一步加大扶贫力度，成立了专门的扶贫工作机构、安排专项扶贫资金，制定了专门的惠农政策，变救济式扶贫为开发式扶贫。确定国家重点扶持贫困县贫困标准：以县为单位，1985年农民人均纯收入低于150元的县，1992年为400元的县纳人重点贫困县扶持范围，对贫困人口提供生活补贴、物资扶贫等。财政扶贫是政府扶贫开发工作的重要政策措施和物质基础，财政扶贫资金主要用于建设基本农田、兴修小型水利工程、解决人畜饮水困难、修建乡村道路、科技培训和推广农业实用技术等，扶贫信贷资金主要用于增加贫困户当年收入的种养业项目。1994—2000年，扶贫攻坚阶段，扶贫政策面向自然条件恶劣，基础设施薄弱、社会发育落后的中西部。在20多年的扶贫过程中，中国政府安排的扶贫专项资金累计达到了1680多亿元，其中财政资金800多亿元，信贷扶贫资金880亿元。仅2000年，中央各项扶贫资金达到了248亿元，比1980年增加了30倍。财政部提供的数据显示，。十五“时期，中央财政按照《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》的要求。逐年增加财政扶贫开发投人。五年间累计安排扶贫资金572亿元。2006年，中央财政预算安排扶贫资金137亿元，又比上年增加了7亿元？o.此外，政府利用本身的号召力和权威，在动员与组织社会各界参与扶贫方面也起到了重要的凝聚作用，在企事业单位、民主党派及人民团体等设立扶贫开发部门，民间团体、私营企业也积极开展”希望工程“、”春蕾计划“、”青年志愿者支教扶贫接力计划“等扶贫活动，开展东部沿海经济发达地区对中西部落后地区的帮扶活动，除了捐款、捐物以外，还在企业合作、项目援助、人才交流等方面开展帮扶活动。经过20多年的努力，解央了2亿多农村贫困人口的温饱问题，使中国的贫困状况大为缓解。
同样地，在中国农村发展的问题上，政府的财政支付和政策扶持也是至关重要的。2004～2006年，连续三年发布“一号”文件，表达了中央关注三农问题、解决三农问题的决心。2005年发布文件，坚持“多予少取放活”的方针。2006年，建设新农村，财政支农资金3397亿元，比上年增加422亿元。高出中央财政总收入、总支出的增长水平，确定了“工业反哺农业，城市支持农村”的方针，取消农业税，使9亿农民可以因此受益1250亿元，人均受益140元。2001～2005年，仅中央财政投入三农的资金就达11300多亿元，5年年均递增17％。
在社会救济方面，1999年建立了城市居民最低生活保障制度，使城市贫困人口的基本生活问题得到一定的解决。在解决弱势群体的生存问题上包括提供生活必需品、医疗救助、免费义务教育等。调节分配结构以确保分配制度的公正等各方面，无论是具体到费用的支出。还是社会制度的供给等。政府的行政给付始终占据主导地位。
六、中国的给付行政实践对行政法理论与制度的挑战
给付行政法治化的要求，引发了行政法学界对政府职能的研究、对行政法作用的认识、对行政行为理论的架构以及行政法基本原则的研究。
首先，给付行政理论及实践的发展拓宽了行政法学理论研究的范围。
对政府职能的研究成为行政法学的重要内容。
我国行政法学对政府职能的研究一直是薄弱环节，改革开放以来，有关政府职能的描述通常出现在各种政策性文件中而不是行政组织法中，在行政管理学的论述中也未能成为行政法学研究的主要内容。
在给付行政领域，政府新的职能法定是法治建设的必然选择，因为只有当作为政府任意偏向或以权谋私的给付权力变为服务社会、为民众谋取福祉的给付时。当作为国家恩惠的给付变为基于国民享有的法定权利的给付时。给付行政才能真正发挥它造福 于民、造福于社会的作用，政府才能真正从强权型政府转变为服务型政府。德国公法学者福斯多夫“有意将生存照顾从单纯之社会学上用语强化密度而成为一法律概念，并使其尝试从中导出国家应从事给付行政之行政法上作为义务”。也正是基于这一目的。
基于政府的给付职能法定，行政行为所涉领域更加宽泛，行政行为方式更趋多样化。行政行为的权力色彩弱化，以及行政程序正义的内涵更加丰富，给付行政的发展使基于秩序行政架构的行政行为理论体系不再具有普适性，构建给付行政行为理论成为行政法学科建设的当务之急。给付行政行为理论的架构成为行政法学理论的重要内容。目前，行政法学中的行政行为理论基本上围绕秩序行政的主要方式如行政处罚、行政许可、行政强制等来架构。有关行政行为的立法也集中于规范秩序这些行政行为。基于给付行政的授益性和人权保障功能架构的行政行为理论将从根本上改变行政行为程序理论中重视国家利益和公民义务的倾向。
其次，给付行政不仅为行政法学开辟了新的理论研究范围，而且使新的行政法律制度建设成为政府的当务之急，而制度建设的目的和方向则必须建立在对传统行政法基本理论进行重新检视的基础上。
给付行政的宗旨使政府行政的目的发生了改变，从而使行政法的本质发生了改变。行政法学界对行政法本质的认识主要有管理论、控权论、平衡论等，给付行政使行政法具有了社会公共服务的特征，有学者称之为“社会行政法”。控权论的前提是厘定政府的职能，在我国现阶段就是强调“政府职能转变”及政企分离。给付行政正是政府职能转变的方向。随着政府职能从管理到服务的转变。行政法的功能发生了从管理到服务的转变，行政法也从管理法转变为公共服务法。基于秩序行政的控权论也随之转到给付行政领域。对行政目的的追寻，也将直接导致行政法立法目的的转变和行政法精神的变化，行政法基本理论架构也因此应作相应的改变。
对行政法目的和本质的认识不同，将导致行政法学理论对行政法作用表述上的差异以及制度建设方面立法目的表达的差异。在秩序行政理论体系之下，“行政法具有保障行政管理有效实施的作用”。保障行政机关依法实施行政管理的立法表达也随处可见“。在给付行政的人权保障和服务的行政理念支配下，对行政法作用的认识不再从行政组织自身利益和需要出发。行政法不再仅仅是政府实施管理的依据、限制自由和权利的文本，而是向着保障公民权利的方向发展，行政法应当被描述为人权的保障、实现社会公平的保障、构建和谐。[page]
