【摘要】我国现行行政诉讼法中存在的问题越来越突出，已不能适应现代经济社会的发展。这部法律存在的主要问题有:一些基本的原则和制度缺失，对行政诉权的限制过于严格，诉讼管辖规定不合理，等等。为此，我们必须对行政诉讼法进行大幅度的修改。在修改行政诉讼法的过程中，我们必须树立一个理念:保护行政管理相对人的合法权益是行政诉讼法的最高价值。
【关键词】行政诉讼法 行政管理相对人 行政诉权
自1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布以来，行政诉讼法在监督行政机关依法行政、保护行政管理相对人的合法权益方面发挥了重要作用，但是随着社会经济的发展，这部法律在一些制度设计上存在的问题和缺陷暴露无疑，已经很难适应当今中国社会经济的发展。笔者试着从转变行政诉讼理念入手，分析这部法律存在的问题和不足，并提出自己的几点修改建议。
一、行政诉讼法的价值理念
法律的价值取向涉及到法律的本质和功能。在“人治时代”，法律被作为一种工具，其价值取向是管理，是维护社会秩序;而在“法治”时代，法律的价值取向应该是维护公民的权利。我国现行的行政诉讼法第1条开宗明义地指出:“为了行政诉讼和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”可见，我们现行的行政诉讼法是想体现两方面的价值:保护公民权利，维护行政机关依法行使职权。这一规定无疑是有意义的，但问题是，对于我们这样一个有几千年“人治”传统的国家，行政机关的权力几乎无处不在，且还在不断的扩展和延伸，在这种情况下，还真的需要行政诉讼法中特别强调“维护行政机关依法行使职权”吗？ 即使需要，真的需要使其成为和保护公民权利相提并论的价值取向吗？德国行政法学家奥托?迈耶曾指出，“宪政国家是行政法的前提”，由于我国宪政历史发展的特殊性，行政法的产生首先不是作为西方意义上的控权法出现的，而是为维护行政管理和效率的机制存在的，这与我国当时计划经济制度是息息相关的。从行政主体与行政管理相对人之间的外部行政法律关系来看，利益判断的天平过分倾向于行政主体一方。由于长期受“官本位”历史传统的影响，我国立法特别是20世纪80年代以来的行政立法带有明显的行政主义倾向，行政机关是20年来行政立法的最大受益者，他们不断运用立法扩张权力，将一些不正当的权力通过立法加以合法化，使公民权利与行政权力之间失去平衡，公民权利空间不断受到来自行政权的挤压，而现行行政诉讼法由于理念定位原因和立法技术的粗糙，对行政权的滥用在很大程度上无能为力。因此，对于行政权力行使的限制，应该成为相当一个时期行政立法价值判断的一个主导趋势。对行政权力的控制不仅有助于对行政相对方权利进行救济，而且也是实现人权保障的必经之路。所以，新的行政诉讼法应该更加强调对公民权利保障的价值取向，将保护公民的合法权益作为行政诉讼立法的最高价值，其他任何价值都不能和它相提并论。
二、我国行政诉讼法存在的主要缺陷
（一）基本原则和制度的缺失
由于当初立法时客观条件的限制和认识上的局限性，行政诉讼法只规定了人民法院依法独立行使审判权原则、对具体行政行为合法性进行审查原则等8项原则和不适用调解、被告负保证人、司法有限变更等基本制度，但是，随着行政诉讼实践的发展，越来越多的问题显现出来。比如，我们规定了对具体行政行为的合法性进行审查原则，近几年来的实践表明这不利于行政管理相对人的权利保护，一直备受批评，我们在修改行政诉讼法时，就应该做出新的规定。再比如，现行的行政诉讼法规定了不适用调解制度，当初立法的目的是担心行政机关利用调解压制原告侵害原告利益，或者是行政机关拿行政权力作交易，损害社会公共利益。但现实中遇到的问题却是，原告的撤诉率一直高达1/3以上，有时竟高达50%，这其中，不允许调解的规定实际上已名存实亡，被悄悄规避，损害了法律的尊严。最高法院意识到这种情况存在，在今年新的司法解释中规定了调解制度，因此，在修改行政诉讼法时，应将调解制度加到条文中去。另外，在实践中行政诉讼法基本制度上出现的问题还有缺少简易程序、公益诉讼制度等等。
（二）受案范围过窄
行政诉讼法所规定的受案范围集中体现在第2条、第11条和第12条三个条文之中。第2条以概括的方式确立行政诉讼受案范围的基本界限，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。”第11条第l款以列举的方式列出了属于行政诉讼受案范围的各种具体行政行为。第12条又以列举的方式明确规定了不属于行政诉讼受案范围的事项。从这里可以看出，我们的行政诉讼法对受案范围的规定是概括加列举的混合模式。混合模式的优点在于“两种方式相互补充，能使人们从多方位、多角度把握立法意图，并能为法律解释和修订提供空间”①，当时这么规定也确有其合理性。但是，现在我们再来看这个范围，就会发现它确实“门槛”太高，现实中许多问题都出现在这三个条文规定的“门槛”外。过高的“门槛”的存在，大大限制了行政管理相对人的行政诉权，也限制了人民法院的受案范围，使大量的行政法人得不到及时的、合理的救济。需要特别强调的是，现行的行政诉讼法只允许法院受理对具体行政行为的起诉，对于抽象行政行为提起的诉讼则不予受理。这一规定必须加以修改，因为现实生活中，以“红头文件”甚至地方政府规章侵害行政管理相对人的现象太多了。诉讼监督是最公正也是最具有监督力量的方式之一。因此将抽象行政行为纳入可诉范围，是实现社会公平正义的需要。
（三）诉讼管辖规定不合理
现行行政诉讼法规定一审案件主要由基层人民法院管辖，这样的管辖比较便民，也有利于法院查证事实。但是一个不容忽视的问题是，被告所在地的基层法院与被告经常是同处一个区域。在我国的现行体制下，司法尚没有完全独立，法院在人、财、物方面还依附于同级行政机关，这样，行政诉讼中地方干预现象就不可避免，甚至还相当严重。
三、关于行政诉讼法修改的建议
（一）扩大受案范围
行政诉权是公民的一项重要权利，有专家甚至认为是公民的一项基本权利。司法权对行政权监督范围的大小，实质上反映出一个国家法制建设的文明程度。行政诉讼的受案范围越小，司法审查的空白就越大，这势必导致权力机制的失衡②。在西方法治国家，公民行政诉权的行使很少受到限制，比如，美国联邦行政程序法第702条规定:“因机关行为而使其法定权利受到侵害的人，或者受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响的人，均有权要求司法审查……”英国法律界则认为，“除非有最明确无误的语言外，任何成文法决不能取消调卷令的救济方法”③。而我们现行的行政诉讼法受案范围过窄是其主要问题，为了保护公民的权利，受案范围必须扩大。首先，我们必须改变混合式的受案范围规定模式，而应以概括式方式规定法院应当受理的案件，同时，以列举式的模式规定法院不予受理的案件，以扩大受案范围。我们可将现在的第2条改为“”公民、法人或其他组织认为行政主体及其工作人员的行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。“将现行行政诉讼法中出现的”行政机关“一词改为”行政主体“，”具体行政行为“一词改为”行政行为“。最高法院司法解释已经以行政行为代替具体行政行为的方式变通着扩大受案范围。其次，我们必须确立对抽象行政行为审查的原则。行政诉讼法制定时，由于诉讼制度发展不成熟，各方面还不适应情况，因此，没有规定对抽象行政行为的司法审查。但是，当时全国人大常委会在审议行政诉讼法时，也特别强调了今后应该将抽象行政行为列入司法审查范围。十几年的实践表明，对”具体行政行为合法性进行审查“的原则在很大程度上己成为部门本位和地方保护主义的温床，必须予以摒弃。事实上，一个质量不高的抽象行政行为，其负面影响远远大于具体行政行为。我们至今仍然将抽象行政行为排除在司法审查范围之外是有悖于以法治国理念的。再次，建立对内部行政行为的救济机制。我们现行的行政诉讼法，对于内部行政行为，如行政机关对其工作人员的奖惩、任免等行为是绝对地排除在司法审查范围之外的。这”散发着强烈的特权关系气息“、”不赋予其诉权，而要求其在行政系统内部解决，是不公平的“④ 。这不仅不利于国家机关工作人员的权利保障，而且实践证明也是不科学的。因此，我们在扩大行政诉讼受案范围时，应该建立对内部行政行为的救济机制。[page]
（二）放宽起诉条件
既然行政诉权是公民最重要的权利之一，我们就应该尽可能放宽行使行政诉权的条件。我们现行的行政诉讼法规定，只有个人的权利受到损害才有起诉资格，而且诉的利益只能是个人权利中的一部分，即涉及人身权、举证责任的部分。西方国家现在大多都已抛弃了传统的人身、财产权标准，以利益（比权利标准宽得多）标准作为公民申请司法审查的条件，如美国规定，只要当事人所申请的利益有可能属于法律或宪法保护或调整的范围之内，当事人就可以申请司法审查，请求法院保护。因此，将现行行政诉讼法第11条第8项规定改为:“认为行政主体侵犯其他人身权、财产权或其他合法权益的。”在修改行政诉讼法时，为了维护公共利益，应该规定公益诉讼制度。在国外大多规定公民可以提起公益诉讼。在我国目前即使不宜规定公民提起公益诉讼，但检察院作出国家的监督机关，作为代表国家和公民利益的机关，提起公益诉讼是合适的。取消现行行政诉讼法第25条关于被告确定的规定，笔者认为，薛刚凌教授在其论著《行政诉权研究》一书中的建议是可取的，即:“宜由实施被诉行为的行政机关、法律、法规授权的组织，或者上述机关、组织所属政府为被告，并由当事人选择决定。”⑤这样规定，一方面方便当事人行使诉权，另一方面以各级人民政府或者实施被诉讼行为的行政主体为被告，也符合我国现行的行政管理体制，并且也有助于强化政府对其所属职能部门的监督职能。我国现行的行政诉讼法第41条规定，提起行政诉讼必须有明确的被告。有明确的被告不等同于有正确的被告⑥，但现实中，法院却经常以被告错误为由驳回起诉。事实上，我们的行政机关设置复杂，行政诉讼法及司法解释规定的被告制度更为复杂，别说让一般人做出正确的识别有难度，就是一些具有相当法律知识的人在很多情况下也不能准确的准定适格的被告。法院对于被告错误的一律驳回有违行政诉讼法的基本精神。所以，笔者建议，新的行政诉讼法可以规定，对于被告错误的，人民法院可以依职权更换正确的被告，如果原告不同意，驳回起诉。
（三）改变管辖制度
对于行政诉讼的管辖，就目前而言，最容易采取的方式是提高行政案件的审级和建立行政审判异地管辖制度，以减少地方干预。修改后的行政诉讼法可以规定，由中级人民法院受理普通的行政案件，或者中级人民法院指定辖区异地法院审理。
（四）设立简易程序制度
我国的民事诉讼法和刑事诉讼法都规定了简易制度，但现行的行政诉讼法却没有规定简易程序。行政案件不分复杂程度一律适用普通程序的做法，往往导致司法资源的浪费，并且难以给予当事人迅速及时的救济。因此，增设行政诉讼简易程序十分必要。事实上，行政管理活动中行政主体对行政相对人的侵害往往具有现实性和紧迫性，更需要快速的审查该行政行为的正当性，在这里提高效率更有利于保护行政相对人的利益。因此，行政诉讼法修改时，应当规定将某一部分案件规定适用简易程序，由审判员一人独任审理，审理过程不必完全遵循普通程序的步骤，缩短审理期限，提高审判效率。
参考文献：
①卢倩.关于行政诉讼受案范围的再思考[J].行政与法，2002，（10）:61.
②高秦伟.中国宪政架构下的行政权与司法权关系之重构[J].文史哲，2003，（l）:86.
③［英]韦廉?韦德 行政法［M］ 侵权行为：中国大百科全书技术出版社 1997.402
④黄杰，白纲.行政诉讼及其配套规定新释破解［M］.北京:中国民主法制出版社，1999.166
⑤薛刚凌.行政诉权研究[M].上海:华文出版社，1999.240.
⑥薛刚凌.行政诉权研究[M].北京:华文出版社，1997.207.（来源：中国法院网）
财产权人民法院·任少华
