证明标准即负有举证责任的主体在诉讼活动中对待证事实证明所要达到的程度。证明标准问题在证据法中具有重要的地位，它不仅关系到诉讼活动的具体展开，而且决定了法官对案件事实的认定，具有极为重要的意义。我国三大诉讼法实行的是一元化的证明标准体系，即"案件事实清楚，证据确实充分"。
本文拟从行政诉讼证明标准的自身特点出发，分析确立行政诉讼证明标准所需考量的因素，对确立何种新的行政诉讼证明标准体系试加以探讨。
一、行政诉讼证明标准的特点
(一)行政诉讼证明标准具有灵活性
行政诉讼所要解决的纠纷是行使国家权力的行政主体与相对人之间的冲突。其目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益。由于行政管理对象的复杂性与广泛性，以行政行为对公民权利的影响程度作为适用不同证明标准的依据具有科学性。因此，如果行政行为对公民的权利影响较小，行政诉讼就可以采取较为宽松的证明标准;如果行政行为对公民的权利影响重大，特别是当影响到公民的基本权利时，诉讼过程中应当设定较为严格的证明标准，以适应有效保障公民的权利，约束强大的公权力对私权利的影响。①有学者认为行政诉讼证明标准与行政案件的具体性质和案件的严重程度成比例关系，案件越重大复杂，证明标准应当越高;在同一行政案件汇总，法官可能针对不同的问题，适用不同的标准。②笔者认为，不论是根据行政案件的客体，还是举证责任所做的适用标准的划分，其实质是根据对公民权利的侵害程度的大小，都是行政诉讼证明标准灵活性的表现。
(二)行政诉讼证明标准具有司法审查性
根据三权分立原则，行政权与司法权相互独立、相互制约。行政诉讼一方面以解决行政纠纷为目的，另一方面也体现了司法权对行政权的监督，规范行政权的正确行使。根据权力分工原则，行政权具有自主性、专业性。这就决定了司法权对行政权监督的有限性，即司法权对行政权的干预是存在一定界限的。提高司法审查强度的合理性，避免"过"与"不足"的双重危险，关系到能否减少司法权与行政权的冲突与摩擦，从而从根本上建立起司法权和行政权的协调关系。③行政诉讼中，法院对行政机关具体行政行为的合法性审查和对行政程序证明标准的尊重，就是对司法权的自我限定。法院的审查标准，对行政机关而言就是其所要遵守的证明标准。因此，在确立行政诉讼证明标准时，必须维护司法权与行政权的协调，保持对行政权的审慎态度。
二、确立行政诉讼证明标准所要考量的因素
(一)行政诉讼案件的性质
三大诉讼所维护的利益不同，决定了实行不同的诉讼证明标准。民事诉讼的功能在于解决平等地位当事人的民事纠纷，多涉及私人财产性利益，影响范围相对较小。刑事诉讼解决的是公民与国家之间的尖锐利益冲突，国家用严厉的手段惩治犯罪，不仅表现在财产性利益，往往剥夺人身自由甚至生命。因此对民事诉讼和刑事诉讼中的证明标准应有不同的要求。对民事案件的证明要求相对较低，达到"优势证据证明"，在公平的前提下注重效率;对刑事诉讼中，由于直接对立的双方是处于强势地位的国家与处于弱势地位的被指控犯罪的个人，为实现公平正义，对控方的证明标准要求远远高于民事诉讼的证明标准，适用严格的"排除合理怀疑的"。行政管理对象的多样性决定了行政行为不仅可能会对相对人的财产造成损害，而且可能会侵害到相对人的人身权。行政诉讼证明标准就应实行多元化体系。至于是实行什么样的多元化体系?有学者认为，行政行为对相对人可能造成的损害主要集中于财产性权利，对相对人人身的侵害最严重的是拘留。所以行政诉讼证明标准应当介乎于刑事诉讼与民事诉讼之间。④笔者认为这种观点有待商榷。行政行为对相对人人身的侵害形式多样、复杂，有时不亚于刑事处罚对人身的影响。例如，最近几年由于房屋拆迁所引发的"自焚"事件已有多起。⑤这类案件在随后的处理中，都以行政案件论处。还有近期发生的各类食品安全事件⑥，人们再为自己能吃什么担忧的同时，我们不禁要思考：市场监管部门的这种不作为行为又该如何遏制呢?因此，不应简单的将行政诉讼证明标准定位于高于民事诉讼低于刑事诉讼的位置，具体内容后文将详加已论述。
(二)行政诉讼的目的
关于我国行政诉讼目的的学说有多种，例如权利保护说、权利救济说、监督说、双重目的说等。笔者认为可以综合归纳为两类：
1、保护公民、法人和其他组织的合法权利。行政诉讼的主要任务就是解决行政纠纷，以保护公民、法人和其他组织的合法权益不受强大的公权力的侵害。由于行政机关在行政程序中居于主导地位，行政相对人处于弱势地位，对行政机关的行政标准要求要高于对行政相对人的要求，才符合行政诉讼的目的。
2、监督行政机关依法行使职权。前文曾提到，行政诉讼证明标准具有审查性。法院就是通过对行政行为的审查，监督行政机关依法行使职权，纠正违法行政行为的手段以达到维护相对人合法最终目的。行政诉讼确立的是司法权对行政权加以监督和制约的制度。这种监督和制约的程度决定了行政主体在诉讼中的证明程度，即司法审查的标准对于行政机关来说，就是其要证明达到的标准。司法审查标准主要分为"合法性审查"和"合理性审查"。关于我国的司法审查标准，学界的一般观点认为：我国行政诉讼法确立的司法审查标准是"合法性审查"⑦其根据是《行政诉讼法》第5条："人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。"在审查强度来说，仅仅"合法性审查"又称"有限性审查"，其强度要低于"合理性审查"。据此，我国的行政诉讼证明标准也应与司法审查标准相适应，建立宽松的证明标准体系。
三、重构我国行政诉讼证明标准的初步探讨
不论是学界还是实际参与案件的法官、律师，都一致达成了改变现有的一元化行政诉讼的证明标准的意见。但对具体采取什么样的证明标准体系，众说纷纭。针对证据法中的优势证明标准、清楚而有说服力的证明标准、排除一切合理怀疑的标准，有学者主张采取二元的证明标准体系，即排除一切合理怀疑为一般标准，优势证明标准为例外。也有学者主张采取三元化证明标准体系，进而区分不同的案件适用不同的标准。通过对现有理论的研究，笔者得如下结论：(1)同意适用"排除一切合理怀疑标准"和"清楚而有说服力标准"达成了统一。(2)对"优势证明标准"适用范围的争议性和是否适用的不确定性。(3)对"排除一切合理怀疑标准"和"清楚而有说服力标准"何者为一般标准的争议性。
1、优势证明标准是否有适用得必要性?
主张二元证明标准体系的学者一般认为，由于优势证明标准过于宽松，我国没有完善的保障证明标准贯彻实施的制度体系，并且"优势证据标准虽然是建立在法律真实基础上的证明标准，但是它不能保障对事实真相的探求在最大程度上接近真实;优势证据标准由于层次低，无法保证法官心证的客观化，尤其我国法官目前拥有'令人羡慕的自由裁量权'，因此特别需要高层次证明标准的约束"。⑧确实，优势证明标准作为最低层次的证明标准主要适用于民事诉讼案件，并不要求多大程度上接近真实。但同时不可否认，由于行政对象的广泛性和复杂性，并不是每件案件都要求公正、公平第一。在就行政诉讼证明标准的调研活动中，有很多法官反应："应该根据不同性质的案件进行不同的证明标准，设置的证明标准应该有一定的弹性，比如行政确认权的裁决案件，可以参考民事诉讼中的优势证明标准。""不同的案件应该有不同的证明标准分类，但有些案件有应该可以肯定的，如简易处罚程序中的标准，不到几十元的处罚，证明标准应该低。""原告举证的证明标准可以适当低一些"。⑨由此可见，基于诉讼成本和效率的考虑，确有适用优势证明标准的必要性。
2、"排除一切合理怀疑标准"和"清楚而有说服力标准"何者为一般标准更合理?
基于依法行政、司法权对行政权的监督、行政机关与相对人举证能力的悬殊等诸多考虑，许多学者认为应将"排除一切合理怀疑标准"作为行政诉讼证明标准的一般标准。其理由综合如下：(1)行政法是宪法的具体化，为实现依法行政，必须严格要求行政机关的执法行为。(2)我国目前没有完善的行政程序法保障低层次的证明标准的实施。(3)行政诉讼的目的之一就是司法权监督行政权的运作以保障公民合法权益，因此在行政机关的举证程度不能达到"排除一切合理怀疑"的时候，应判决原告胜诉。此外，基于诉讼效率的考虑，而将"占优势的盖然性"标准作为例外。显然，这种二元证明标准体系将三元化证明体系的证明程度提高了一倍。一个重要问题由此产生，"排除一切合理怀疑"应否囊括绝大数的行政案件呢?根据调研的结果来看，许多法官对建立具体而详细的可行的证明标准体系持怀疑态度，有法官指出："证明标准主要涉及两个问题，第一个是行为要件证据，第二个涉及法官的自由心证"。认为"行政案件的标准应为高于民事而低于刑事的标准"或者"接近民事诉讼证明标准"，并建议增加一条"法官可以凭借案件的性质或者社会影响力采用相应的证明标准"。可见，法官对行政诉讼的证明标准的更注重适用的灵活性和自由的裁量性。笔者认为刘东亮教授提出的将"法院审查行政机关是否有明确、充分的证据作为行政行为的事实根据"条款保留的观点有很大的借鉴意义。但不赞同将其另独列为"明确、充分证明标准"。主要原因如下：(1)缺乏证据法理论的支持。证据法上主要有三大证明标准体系，再独树一个难免有些突兀且缺乏理论基础。(2)与"高度盖然性标准"的适用范围相重叠。"高度盖然性标准"作为一个中间性标准，再在其范围内另立标准并将其作为一般标准显得有些牵强。所以，可以将"高度盖然性标准"作为一般标准，而"明确、充分证明"作为总的原则要求。这样既符合建立系统严密的证明体系的要求，也不失审判实践中操作的灵活性。
综上所述，我国行政诉讼证明标准体系应以"明确、充分证明"为总的原则要求，"清楚而有说服力"为一般证明标准，"排除一切合理怀疑"和"优势证明"为补充标准。
