一、烟草专卖行政许可的概念
为实行烟草专卖管理，我国通过《烟草专卖法》确定了国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实现专卖管理，并实现烟草专卖许可证制度。《烟草专卖法实施条例》规定从事烟草专卖品的生产、批发、零售业务及经营烟草专卖品进出口业务和经营外国烟草制品购销业务的，必须申请领取烟草专卖许可证。它包括烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖批发企业许可证、烟草专卖零售许可证和特种烟草专卖经营企业许可证。
(一)烟草专卖行政许可的概念
烟草专卖行政许可是指烟草专卖行政管理机关根据公民、法人或者其他组织的申请，依照《烟草专卖法》及其相关法规、规章规定的权限、范围、条件和程序进行审查，准予其从事烟草专卖品的生产、批发、零售等业务的行为。
这一概念可以从以下三个方面理解：
(一)烟草专卖行政管理机关系《行政许可法》确定的行政许可的主体(实施机关)之一。
根据《行政许可法》第二十三条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。因此，烟草专卖行政管理机关根据此条依法保留了行政许可的主体地位。
(二)烟草专卖行政许可由《烟草专卖法》设定，《烟草专卖法实施条例》(行政法规)、《烟草专卖许可证管理办法》(国家局制定的规章)、《浙江省烟草专卖管理办法》(省政府规章)在此烟草专卖行政许可事项范围内作出的对实施该行政许可的具体规定继续有效。
解读《行政许可法》第十四条、第十五条、第十六条、第十七条规定，它包含了两层意思，第一，法律可以设定行政许可;尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、法规和地方性法规的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性(一年)的行政许可。据此可理解，国家局制定规章、国务院批准的较大市的政府(如宁波市政府)及规范性文件无权设定行政许可。全国人大法律委员会有关负责人表示，国务院在进行行政审批制度改革中，决定取消国务院部门规章的行政许可设定权，是经过认真研究的，主要的考虑是各部门不宜自我授权，为本部门或本系统设定和扩大权力。至于各部门已经发布的确需继续实施的行政许可，在本法施行后，可由国务院制定行政法规或发布决定予以确认。烟草专卖行政许可由《烟草专卖法》第三条、第十二条、第十五条、第十六条设定，属依法设定。第二层意思，《行政许可法》规定行政法规、地主性法规、规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，但不得增设行政许可，不得增设上位法规定的其他条件。据此《烟草专卖法实施条例》(行政法规)、《烟草专卖许可证管理办法》(国家局制定的规章)、《浙江省烟草专卖管理办法》(省政府规章)在此烟草专卖行政许可事项范围内作出的对实施该行政许可的具体规定继续有效。[page]
二、烟草专卖行政许可的原则
《行政许可法》第五条、第六条明确，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、便民的原则。根据专门法优于一般法原则，烟草行政许可的设定和实施应遵循上述原则。
(一)公开原则
烟草专卖行政许可的规定应当公布;未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。另根据《行政许可法》第三十条规定，行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示，《行政许可法》第四十条规定，行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。此些规定，对行政许可实施机关提出了较高的要求，如我们烟草专卖行政管理机关今些年根据国家局要求，对烟草专卖零售许可证进行合理布局，控制新证，压缩旧证，据此，各地相继制定了有关许可证合理布局的规范性文件，从中提高准入门槛，并通过各种形式向社会予以公布，有的虽未公布，但也暗中依据此操作，《行政许可法》出台后，这些规范性文件不得不予以清理，暗箱操作的历史将一去不复返，如何在法律的框架内对烟草专卖零售许可证进行合理布局，将是摆在各级烟草专卖行政管理机关面前的难解课题。
(二)公平、公正原则
符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，烟草专卖行政管理机关不得歧视。
(三)便民原则
《行政许可法》第六条明确规定，实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。
行政许可法把便民作为立法中最重要的原则之一，使这部法律充满了“亲民”色彩，还体现了信息时代的特色。法律规定，申请人可以委托代理人提出行政许可申请。行政许可申请可以通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。
根据《行政许可法》规定，烟草专卖行政管理机关今后对申请人提出的烟草行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理;申请事项依法不属于本烟草管理机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请;申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正;申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理;申请事项属于本烟草专卖行政管理机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照烟草专卖行政管理机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。[page]
三、烟草专卖行政许可的实施程序
(一)申请与受理
公民、法人或者其他组织从事烟草专卖品的生产、批发、零售、进出口等业务(注：根据中国加入世贸组织的承诺，于2004年起取消特种烟草专卖经营企业许可证)，依法需要取得行政许可的，应当向相应级别的烟草专卖行政管理机关提出申请。由烟草专卖行政管理机关提供行政许可申请书格式文本。
烟草专卖行政管理机关应当将法律、法规、规章规定的有关烟草专卖行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。申请人要求烟草专卖行政管理机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明解释，提供准确、可靠的信息。
申请人申请烟草专卖许可证，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。烟草专卖行政管理机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。
烟草专卖行政管理机关对申请人提出的烟草专卖行政许可证申请，应当根据不同情况分别作出处理(在本文“便民原则”中已加以阐述)，烟草专卖行政管理机关受理或者不予受理烟草专卖行政许可证申请，应当出具加盖本烟草专卖行政管理机关专用印章和注明日期的书面凭证。
(二)审查与决定
烟草专卖行政管理机关对申请人提交的申请材料进行审查，根据《行政许可法》规定，可以指派两名以上工作人员对申请材料的实质内容进行核查。
对申请领取烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖批发企业许可证的，下级烟草专卖行政管理机关应当在法定期限(30日)内将初步审查意见和全部材料直接报送上级烟草专卖行政管理机关。上级烟草专卖行政管理机关不得要求申请人重复提供申请材料。
申请人的申请符合法定条件、标准的，烟草专卖行政管理机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。对作出不予行政许可的书面决定，应当说明理由，并告知当事人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
(三)行政审批不能“一拖了事”
《行政许可法》对行政许可受理、审查和作出决定等相关期限作了明确规定，如规定除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定，二十日不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人;对依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕等。同时该法指出，法律、法规对期限另有规定的，依照其规定。但烟草专卖许可证办理中的相关期限，《烟草专卖法》及其实施条例未作规定，而在《烟草专卖许可证管理办法》(国家局规章)中作了规定，据此，笔者认为，烟草专卖许可证办理的相关期限应当适用《行政许可法》的规定。[page]
(四)关于许可证有效期限的问题
烟草专卖行政管理机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可证有效期届满前作出是否准予延续的决定;逾期未作决定的，视为准予延续。
四、法律责任
行政机关违法实施行政行为必须承担法律责任，这是依法行政原则的最基本要求，行政许可行为也不例外。《行政许可法》对行政机关及其工作人员以及被许可人违反本法规定的，制定了较为严厉的法律责任，本文结合该法有关行政许可主体的法律责任，谈谈烟草专卖行政管理机关及其工作人员违反该法规定的一些法律责任。
(一)违反该法规定设定的行政许可，如烟草专卖行政管理机关就零售许可证合量布局附加了准入条件的相关规范性文件，应当在本法实施前自行清理。该法规定，对这类设定，有关机关应当责令该行政许可的机关改正，或者依法予以撤销。
(二)烟草专卖行政管理机关违反程序实施许可的责任
烟草专卖行政管理机关及其工作人员违反本法的规定，有下列情形之一的，由其上级烟草专卖行政管理机关或者监察机关责令改正;情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
1、对符合法定条件的行政许可申请不予受理的;2、不在办公场所公示依法应当公示的材料的;3、在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的;4、申请人提交的申请材料不齐全、不符合法宝形式，不一次告知申请人必须补正的全部内容的;5、未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的。
(三)对烟草专卖行政管理机关违法作出行政许可决定的责任
对以下两种情形之一的，由上级烟草专卖行政管理机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：
1、对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的;2、对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的。
(四)明确了赔偿责任
以前行政机关违法实施许可后需承担补救责任，可以理解为补偿受害者责任。而《行政许可法》第一次明确提出了行政许可违法的国家赔偿责任，该法第七条、第七十六条明确规定，申请人应其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿，行政机关应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。
就烟草专卖行政许可，在国家对烟草实行专卖有前提下，它既是对普遍禁止行为的解禁，同时也是对申请人的授益行为。因此，违法实施烟草专卖许可必然给公共利益、相对人的利益或者第三人的利益造成不利影响。《行政许可法》规定国家赔偿责任，通过加重对行政许可实施主体需承担的法律责任，就是为了将这种不利影响降到最低程度，从而更加公平地解决违法许可的产生的纠纷和争议。[page]
