我国现行的《行政诉讼法》及其后的相关解释性法律文件，均未对谁有资格以维护公共利益为目的向人民法院提起行政诉讼做出规定。司法实践中有关行政公益诉讼的案件却已屡见不鲜。例如：浙江长兴县一农民，为了社会公众利益，将长兴县工商局告上法庭，要求工商局对某一中药材加工厂乌梅制假案严肃查处;浙江桐乡市一市民举报某企业有偷税嫌疑，后以“未履行法定职责”为由将桐乡市国税局告上法庭。行政公益诉讼可以说方兴未艾。然而，这类诉讼大多以起诉被驳回甚至不予受理告终。原因很简单，我国法律规定，在诉讼过程中只有直接利害关系人才有诉讼资格，而个人原则上是不能作为公益的代表人提起诉讼的。社会生活中大量存在着违法的具体行政行为危害公共利益的情况，但鉴于此类案件在立法上的空白和滞后，致使公共利益之损害难以得到司法上的有效救济。
本文试图对行政公益诉讼的概念、特征、域外状况、在我国未能建立的原因及建立行政公益诉讼制度的必要性和可行性等问题作出初步研究和探讨，并尝试对如何构建符合我国 国情的行政公益诉讼制度提出自己的设想。
一、行政公益诉讼的概念与特征分析
(一)行政公益诉讼的概念
公益诉讼起源于罗马法。在罗马程式诉讼中，有私益诉讼和公益诉讼之分，前者乃是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起;后者乃是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。故公益诉讼又被称为罚金诉讼、民众诉讼。
鉴于目前我国法律对于有关公共利益保护的救济程序及运作均未作专门规定，故对于什么是行政公益诉讼尚缺乏统一而权威的界定。
笔者认为，所谓行政公益诉讼，是指公民、法人或其他组织认为行政主体的行政行为侵犯了公共利益，依法以自己的名义诉诸法院，法院据此在双方当事人和其他诉讼参与人的参加下，对行政案件进行受理、审查、并作出相应裁判的司法活动。
(二)行政公益诉讼特征
1、行政公益诉讼的目的是维护公共利益
所谓公共利益，主要有两层涵义：一是社会公共利益即社会全部或者部分成员所享有的利益。二是国家的利益。行政公益诉讼的目的就是为了保护国家、社会公共利益，制止行政主体滥用权利，危害国家和社会，促使形成良好社会秩序，追求社会公正、公平。
2、行政公益诉讼的原告不一定与本案有直接利害关系
行政公益诉讼中的原告既可以是直接受到违法行政行为侵害的社会组织和个人，也可以是没有直接受到违法行政行为侵害的任何组织和个人。[page]
3、行政诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实损害，但存在损害发生可能。民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉一般必须以客观存在的已发生的现实损害事实为依据，公益诉讼的成立及最终判决，则并不要求损害事实一定发生。
4、利害关系不特定性
在私益诉讼中，受到违法行为侵害的往往是法定的合法权益，而在行政公益诉讼中，违法行政行为侵犯的对象是公共利益，公民个人一般无直接利益上的损失。
二、行政公益诉讼域外状况考察
现代主要法治国家都在行政诉讼中规定了行政公益诉讼制度，允许公民、团体为维护社会公共利益对政府的违法行政行为提起诉讼。现代国家的行政公益诉讼制度以英美国家最为发达，大陆法系囿于传统观念的禁锢，相对英美国家来说处于落后状态，但也有自己的公益诉讼制度。
1、英国
由于英国是一个以判例为主的国家，因此，英国的行政公益诉讼制度主要是通过一个个判例确立的。英国的很多法官认为：“法律必须设法给没有利害关系的或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的行为，否则便没有人能够有资格反对这种不法行为。”①
2、美国
行政公益诉讼是美国司法审查制度的重要组成部分。法院根据“私人检察总长”②理论，在司法审查中逐渐确立了“事实不利影响”这一原告资格标准，即相对人只要其权益受到了所指控的行政行为的“不利影响”，就具有了原告资格，在美国，公民具有广泛的诉的利益。
3、法国
法国的行政诉讼可分为完全管辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉，其中越权之诉是法国最重要的、也是最具特色的诉讼制度。它是一种当事人的利益因行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该项行政决定的合法性，并撤销违法的行政决定的救济手段。
4、德国
德国十分注重在诉讼中对公共利益的保护。为此，德国《行政法院法》专门确立了公益代表人制度。
5、日本
日本的《行政案件诉讼法》中规定了民众诉讼。所谓民众诉讼是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。
6、台湾地区
我国台湾地区也有行政公益诉讼这一诉讼类型。在法制实践中，如一个违法的行政处分已明显地侵犯了公共利益，而被涉及的直接权益受损者不明或不便、不能提起行政诉讼时，法律允许由第三者为维护公益提起诉讼。[page]
纵观域外行政诉讼法中行政公益诉讼的新发展，我们不难发现它们有着许多共同的法律特征： 1、原告的起诉资格不断放宽;2、起诉的前提是公共利益受损或有受损的可能;3、抽象行政行为也被纳入法院审查对象; 4、严格受案标准以防止滥诉。
三、行政公益诉讼制度未能在我国建立的原因分析
在西方资本主义国家的司法制度中，公益诉讼作为诉讼法律制度中的重要组成部分被法院所接纳和采用。而我国现行行政诉讼法，只设立了保护公民、法人和其他组织合法权益的诉讼种类，缺少行政公益诉讼，是我国诉讼制度的一个重大缺陷。
是什么妨碍了行政公益诉讼制度在我国的建立和发展 ?笔者认为原因有以下几点：
1、法律思想和价值取向的差别。资产阶级革命使社会契约的法律思想架构了整个资本主义社会的政治制度，公民个人权利和由公民个人权利集合而成的整体权利成为司法的保护对象。在我国，由于左的思想和前苏联法律观的影响，诉讼中国家本位的价值观根深蒂固，重国家、轻个人，忽视个人权益或公众权利的存在。
2、起诉条件的限制。建立行政公益诉讼制度的国家，当事人进入诉讼的条件在于权利受到侵害，至于是否是特定法律关系的当事人遭受的直接权利义务冲突在所不问。我国以直接利害关系为起诉要件，强调特定权利义务的直接冲突。
3、司法救济的差异。行政公益诉讼制度的建立要求司法救济的范围较为宽泛，即以保护公共利益为原则，防止一切损害公共利益的可能性。而我国的司法救济以弥补当事人因违法行为而遭受的损失为原则，任何不能确定的损失不受司法的保护。
4、公民的权利意识欠缺。我国行政诉讼收案率偏低，一个很重要的原因在于公民的诉讼意识不强，不愿通过行政诉讼的途径来保障自己的合法权益。公民权利意识的欠缺在很大程度上成了中国建立和发展公益诉讼制度的障碍。
四、我国建立行政公益诉讼制度必要性和可行性分析。
(一)建立行政公益诉讼制度的必要性
随着现代化程度的提高，人与人之间的关系，人与社会之间的关系日益紧密，个人利益与群体利益之间的依存与影响越来越密切，需要有更多的人来关心公共利益的维护，也需要更多的人懂得用法律来维护与自身密切相关的公共利益。因此，笔者认为要提高全社会的法律意识和公益意识，建立行政公益诉讼制度是必要的。
1、完善行政诉讼制度的需要。
首先，行政诉讼法的立法宗旨决定了行政公益诉讼的必要性。我国行政诉讼法的立法宗旨有两个，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是确保行政机关依法行政。依照目前的行政诉讼制度，实现上述第二条立法宗旨，目前尚只有由起诉人通过主张自己受侵害的权益提起诉讼一条途径。建立行政公益诉讼，允许为维护公共利益就违法的行政行为提起诉讼，即为实现这一宗旨提供了第二条途径。[page]
其次，是弥补法治漏洞的需要。我国目前的三大诉讼法对公共利益的司法保护存在真空：刑事诉讼只能对被侵害、且侵害行为构成犯罪的公共利益予以救济，民事诉讼对公共利益的保护也只能通过代表人诉讼的方式实现，行政诉讼只能通过对具体的行政行为司法审查来保护公共利益，这三大诉讼对公共利益的司法保护就出现了真空，即未构成犯罪也未受到行政制裁，且也没有形成代表人诉讼的侵害公共利益的行为，这部分公共利益中的个体利益也就被侵蚀。行政公益诉讼恰好就是填补这一真空的制度。如果建立行政公益诉讼，赋予一般公众就公共利益提起诉讼的余地，就可以弥补法治漏洞，从而实现司法监督体系覆盖面的完整性。
2、保护公共利益的需要
在建立社会主义市场经济体制的过程中，中国社会开始了全面的转型。随着社会经济的迅速发展，社会一体化的程度日益加深，政府管理公共事物，维护公共利益的职能也日益加重，对公共利益的维护也变得更加迫切。但公共权力的行使并不必然等于公共利益得到保护，许多违法，不当的行政行为就是在维护公共利益的旗帜的掩护下，行牟取个人利益、部门利益和地方利益之实，导致普通公民的合法权益和社会公共利益都受到损害。公共利益的维护常常因没有具体可操作的措施而成为一种法律口号，违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。大量维护公益的行政诉讼均因起诉人与被诉行政行为无直接利害关系，不具备原告资格而被驳回起诉。可见，基于维护公共利益的需要，建立行政公益诉讼制度有着迫切的现实意义。
3、我国宪法监督制度发展的需要。
我国的宪法监督实施保障机制，目前存在许多不足。(1)缺乏专门的宪法实施保障机关。全国人大会期短，人大常委会立法任务繁重，很难有暇顾及。(2)宪法监督方式单一。目前，对宪法的监督方式主要表现为宪法的修改程序上和人大及人大常委会对违宪法律的撤销上，而且缺乏具体程序规定。(3)违宪制裁措施的惩罚性不强。笔者认为：没有形成一种程序上的有效机制，是我国宪法监督制度多年来徘徊不前的重要原因。
笔者认为建立公益诉讼制度，必然会推动宪法实施保障机制得健全和违宪审查制度的发展。(1)许多公共利益都与宪法权利相连，公益诉讼对这些公共利益的维护，就是对宪法权利的维护。(2)肯定公益诉讼活动，就确定了通过诉讼维护宪法权利。(3)公益诉讼活动审判结果，必将涉及行政机关行政行为之依据的合法性、合宪性，从而引起一系列违法违宪的审查活动。
[page](二)我国建立行政公益诉讼制度的可行性
通过上述对我国建立行政公益诉讼制度的必要性探讨，我们有理由相信我们建立行政公益诉讼制度势在必行。
1、建立行政公益诉讼制度具有一定的理论和法律依据。
一方面，无救济即无权利，是法治主义的最高信条之一。这一理论要求对所有合法权利，都预设、提供充分和合理的救济，而不论这种权利属于个人性质、集体性质、还是国家性质的利益。另一方面，我们应当正视一个现实：行政活动，不可避免地会侵害公共利益。当作为公共利益的代表人如行政机关侵害公共利益时，我们必须找到另一个公益代表人进行追诉和矫正违法行政活动以维护公共利益。
我国宪法第5条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”由此可见，建立行政公益诉讼制度对违法的行政行为予以纠正不仅是完善和发展行政诉讼制度的需要，而且具有宪法依据并体现宪法的精神，是对宪法抽象条文的具体化和落实。
2、行政诉讼的司法实践为增设公益诉讼制度奠定了初步的基础。
在一定意义上，人民法院强化对行政权力的监督是通过不断放宽对原告的资格限制，扩大受案范围来实现的。《行政诉讼法》实施之初，限于经验缺乏，理论尚不丰富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被诉具体行政行为的相对人。这一情况很快就得到了突破，人民法院开始受理自身权利义务受到具体行政行为影响的相关人提起的行政诉讼。
日益提高的法官整体素质，也为设立行政公益诉讼创造了条件。目前我国法官的素质已有了较大的提高，各级法院都十分重视对在职法官的培训。另外，法院对各大高校的法律专业毕业生的不断吸纳，必然会大大推动在法院内部形成有共同知识背景的职业法律家群体的进程。
3、滥用诉权几率降低，为行政公益诉讼的实践操作提供可能。
许多人担心设立行政公益诉讼以后，会造成原告滥用诉权，影响行政效率，加重法院负担的不良后果。从行政诉讼的实践来看，全国法院每年行政案件的受案数量一直在10万件不到，与行政机关的执法行为相比，仅占万分之几的比率。另外，原告若要提起行政公益诉讼，必然要花费大量的人力、物力和精力，而且还要预付诉讼费用。如果败诉，还要承担败诉责任。这一切都会使原告在做出起诉决定时“三思而后行”。[page]
4、我国建立行政公益诉讼制度亦有成熟经验的借鉴
相关法治国家的行政公益诉讼的法制实践更为我国建立行政公益诉讼制度提供了宝贵的经验。虽然由于各国的法律传统和诉讼文化的差异使得我们不可能直接照般搬外国的诉讼模式，但吸取有益的理论与制度，与我国的诉讼机制进行有机整合的思路应该说是可行的(当然，我国也不乏法律移植成功先例)。英美法系的判例制度和私人检察总长理论我们虽不宜效仿和采纳，但对我们的立法思路和司法实践却不无裨益。我们完全可以在原告资格门槛的降低和受案范围的拓展两个方面通过立法或司法解释加以改进，使行政公益诉讼名正言顺。
综之，在我国建立行政公益诉讼制度，既有坚实的法学理论支持，社会实践的发展更是提出了建立行政公益诉讼制度的急迫需求。法律制度作为社会的上层建筑，不应过分落后于社会实践，如何借鉴已有的相关法律制度经验，回应社会实践的呼唤，改造我国的行政诉讼制度，已现实地摆在我们面前。
五、架构我国行政公益诉讼制度的建议
行政公益诉讼制度是一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度，它在我国的确立决不是一朝一夕的事，而需要深入细致的理论准备和一定时期的实践探索。这是一项艰巨而复杂的工程。本文删繁就简，略陈管见。
(一)行政公益诉讼的原告资格
由于违法行政行为侵害的对象是公共利益，为使公共利益保护获得可诉性，不应苛求起诉人须与本案有直接利害关系，而应将原告范围扩及于任何组织和公民。笔者认为，可以将我国的行政公益诉讼原告分为三类：1、原告与本案无直接利害关系，但其利益因为公益致损而最终会受到间接侵害，故可提起行政公益诉讼。2、原告与本案有直接利害关系，是直接受害者，被诉行政行为同时损害或威胁到社会公益，这时法律允许原告提起含有私益内容的公益诉讼，其诉讼请求包含私益和公益。3、某些社会团体或组织，如妇联、工业协会、环保组织等，当其成员的合法权益受到违法行政行为的侵害时，应赋予其提起行政公益诉讼的权利。
(二)受案范围
公益诉讼的目的在于保护公共利益，故行政公益诉讼受案范围的确定应从维护公共利益的诉讼目的出发，即只能以行政行为侵犯公共利益为由提起行政诉讼。
1、行政规章以下的抽象行政行为
目前在我国抽象行政行为是不受司法审查的。只有将抽象行政行为中的规章及其以下的规范性文件纳入司法审查的范围内才能使国家对行政行为的监督制度完善起来。[page]
2、行政不作为
不作为的违法行政行为一般是指具有法定职责的行政主体，在其职责范围内，对侵害公共利益的违法行为置之不理，或放纵该行为。针对目前我国行政诉讼尚不够完善的现实，考虑司法承受能力，笔者认为，只能将一些重要领域里的行政不作为纳入行政公益诉讼的受案范围中来：
(1)涉及环境污染破坏方面的违法不作为
一些企业为了短期经济利益往往在投资、生产过程中忽视环境保护，使得环境污染和破坏问题日益恶化。当地行政机关为本地的经济发展、财政收入而漠然视之，甚至有玩忽职守的行为。如果政府部门在防治污染方面不依法履行职责，应承担法律责任。
(2)维护市场秩序方面的行政不作为
违法不征税，破坏市场经济秩序的有广泛社会影响的行为(如制黄、色情服务、制假等破坏市场秩序的行为)，经举报仍不查处的行政不作为，举报人可提起行政公益诉讼。
(3)国有资产流失方面的行政不作为
改革开放以后，由于新旧体制并存，国有资产流失问题日趋严重，有些国有资产流失是内外勾结造成的。在此过程中，行政机关往往存在疏于管理的不作为问题，有时甚至还直接组织各种违法操作。国家机关是依人民授权而管理国有资产的，若其在管理中不履行职责，人民则有权提起公益诉讼。
3、违法行政行为
(1)损害自然环境、自然资源的违法行政行为
一些地方政府为了眼前利益，为了局部和地方利益，对资源进行过度开发，对环境进行破坏，造成的损失难以弥补，对这些与环境资源有关的违法行政决策行为应允许公民提起公益诉讼。
(2)政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为
在经济发展的时期，全国各地出现了公共工程的建设热潮，这些工程从决策、发包到具体建设直至工程的验收，都是由各级政府主管职能部门操作的。各级政府违法的招标、发包行为也十分普遍。对重要的公共工程建设，因事关公共安全这样的公共利益，从审批到竣工都应接受社会公众的监督，当一般监督方式不能遏制违法行为时，行政公益诉讼应是最后的救济途径。
(3)政策性行政垄断行为
我国由于长期实行计划经济，形成了不少全国性的行业垄断部门，如医药、电信、供电、铁路等。经济转轨后，由于利益驱动，这些垄断部门不断利用其优势排挤其他相关合法经营者。限制、破坏竞争，这些垄断行业常借助于行政权力，人为地分割市场，任意操纵商品价格，破坏了市场竞争秩序，因此，应将行政垄断行为纳入行政公益诉讼的受案范围。[page]
(三)行政公益诉讼的举证责任
在行政公益诉讼案件中，笔者认为，对具体行政行为合法性的举证责任应由被诉的行政机关承担，鉴于行政法规、行政规章及相应的规范性文件数量很多，内容也很繁杂，且考虑到依法行政的要求，提供法律法规及规范性文件的责任也应由被告承担。至于原告的举证责任应分两种情形：①在起诉阶段，原告应就公共利益已经受到损害或既将因行政行为受到损害提供证据。已经造成损害的，起诉时应由原告提出证据证明损害的事实，使其起诉符合法定条件。而行政行为即将造成公共利益的侵犯，应由原告就被诉行政行为与即将造成公共利益的损害有因果关系提供初步证据，只有起诉人对此有初步判断才有可能提起诉讼。②对于只有受益人而无特定受害人的侵犯公共利益的违法行政行为，由于受益人不可能提供相关证据，因而取证比较困难。如违法减免税，违法不征税、不查处偷税漏税行为等，原告起诉时只需将掌握的线索提供给法院即可，受案后，由被告对其没有所诉违法情形负举证责任。
(四)设立诉前前置程序
笔者认为，原告提起行政公益诉讼时，应先向拟起诉的行政机关提出书面建议，要求行政机关纠正损害国家利益和社会公共利益的行政行为，并要求行政机关在法律规定或限定的合理期限内予以答复或处理。当行政机关在规定或限定期限内不予答复，原告认为处理不当，便可以向法院起诉。诉前程序，可减少讼累。
(五)行政公益诉讼的特殊规则
1、级别管辖
应以中级人民法院作为公益诉讼的一审法院，这是符合我国《行政诉讼法》关于管辖权的规定的。《行政诉讼法》第14条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：(一)确认发明专利权的案件、海关处理的案件;(二)对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件;(三)本辖区内重大、复杂的案件。”公益诉讼所涉及的案件，因其牵涉到公共利益，覆盖面广，影响力大，可以认定为属于第14条第3款中的“本辖区内重大、复杂的案件”类型，而应由中级人民法院管辖。另外，由于中级人民法院对法官有着较高的学历和审判经验的要求，因此，相对于基层人民法院来说，中级人民法院的法官更能满足公益诉讼对法官高素质的要求。
2、设立保证金制度
公益诉讼中原告和诉讼标的缺乏足够的利害关系，这就使原告缺乏相应的动力追求胜诉的结果，为防止原告在启动诉讼程序后，随意退出或无故缺席，造成法院审理机制的瘫痪和司法资源的浪费，可以规定在法院立案受理之时，原告交纳相当数额的保证金，作为保证原告完整地参加诉讼过程的物质制约手段。在诉讼程序终结之时，不论原告是否胜诉，法院都将如数退还保证金以及相应的银行利息。[page]
3、设立审判前的预审制度
这里所说的预审制度，是指审判机关正式受理公益诉讼之前，对原告的起诉进行审查，以保证原告所控的侵犯公共利益的行政行为有事实和法律依据，排除没有事实根据的起诉。必要时，可由人民法院将原告、被告召集在一起，在质证、辩论的基础上作出判断，以决定是否立案。
4、行政公益诉讼的审判
行政公益诉讼在审理程序上与私益诉讼一样，并无太大的差异，可以在行政诉讼法中作出普遍规定，或直接援用私益诉讼的审理程序。在判决方式上，行政私益诉讼的六种判决方式(维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决、驳回诉讼请求判决)尚可以应付，不需要另设判决方式。
5、诉讼费用的承担
按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担，但在实际操作上，则由原告先行预付。然因公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常可观，加之在环境受害等新型案件中，动辄涉及高深科技知识和方法的综合运用，所需费用往往为公民个人和一般组织难以承受。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门外，这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，在相关法规中对诉讼费用的分担做有利于原告的规定。
6、胜诉原告的奖励
公民提起行政公益诉讼，往往不是为了个人利益，而是为了公益，有时甚至与个人利益毫无关系，但其提起公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱。给予胜诉原告适当的奖励，一方面是对原告付出的弥补，另一方面有利于鼓励更多的人监督行政行为，维护社会公益。
