国家食品药品监督管理局自2006年4月开始实施《行政执法过错责任追究办法》，这标志着药监系统在依法行政的道路上又迈出了重要一步。实践中，因行政过错而造成的各种负面影响是不言而喻的，药监系统应基于行政执法的基本要求，建立并完善行政执法的各项配套规章及制度建设，逐步
提高依法行政水平。在此过程中，行政执法证据规则的建立尤为迫切和必要。因具体行政行为区分为行政许可、行政处罚、行政监督、行政强制等，本文结合行政诉讼的要求，仅就其中的行政处罚证据规则进行探讨，以期给同仁们有所启发。
一、证据及其可采性
证据是指用来证明案件事实情况的材料。在药品监督行政处罚中，证据是指行政执法人员依照法定的程序收集并审查核实，能够证明案件真实情况的根据。证据的基本特征是"三性"(即客观性、关联性和合法性)，其基本要求是：证据事实必须是伴随着案件的发生、发展的过程而遗留下来的，不依人们的主观意志为转移而存在的事实;是对证明案件具有实际意义，同案件事实存在某种联系的事实;是只能由执法人员依据法定的程序，收集、固定、保全和审查认定并具有合法形式的事实。
证据规则至少包括以下几项内容：证据的可采性、证明对象、证明责任、证明标准等，在内容上应当包括关于真理性方面(即证据的关联性)的规则和关于证据的价值判断标准方面(即证据的可采性)的规则。证据可采性的基本含义是，证据只有在按照规定可以采用的情况下，才能作为定案的依据。《药品监督行政处罚程序规定》第21条规定："凡能证据案件真实情况的书证、物证、视听材料、证人证言、当事人陈述、检验报告、鉴定结论、现场检查笔录等，为药品监督管理行政处罚证据"。《行政诉讼法》规定：能够证明案件事实的一切证据材料都具有证据能力，都可以作为认定案件事实的证据来使用。法律尽管从法定的实质要件和形式要件两方面对证据规则作了规范，但只是规定了极其有限的排除范围，对于限定最终被法庭调查的证据范围几乎不起作用。因为，在实践中，当事人在庭审前收集到的所有证据材料几乎都会进入法庭调查阶段。
二、证明对象
证明对象指证明活动中需要证明的事实，又称待证事实。行政处罚的证明对象是案件真实情况，它的一般构成包括具体行政行为的实体性事实和程序性事实。具体包括：1、行政机关主体资格和权限事实;2、相对人主体资格事实;3、行政行为是否符合法定程序的事实;4、行政机关行政行为目的是否正当的事实;5、违法行为是否与行政处罚相当的事实，即具体行政行为的合理性。[page]
在行政诉讼中的证明对象主要是与具体行政行为合法性有关的事实。行政诉讼法第5条规定："人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查"。行政复议法中规定，行政法规和规章以外的抽象行政行为也是行政复议的审查对象，与其合法性有关的事实也就成为一般诉讼的证明对象。
三、证明责任
在诉讼程序中，学术界将证明责任分为举证责任和说服责任。虽然举证责任和说服责任的内涵和所要达到的信赖程度不同，但都是为了证明某一待证事实的存在。在行政程序中，是否存在着举证责任和说服责任的区别尚无定论。本文中，笔者统一使用"证明责任"的提法。证明责任又称举证责任，是指行政机关及当事人提供证据证明主张的案件事实成立与否或者有利于自己的主张的责任，否则，将承担其主张不能成立的风险。"举证责任"一词最早在法律中正式提出是《行政诉讼法》，该法第32条规定："被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件"。根据这一规定，部分人则认为，行政机关对自己所实施的行政处罚行为的合法性负完全举证责任原则。虽然法律这一规定适用于行政诉讼程序中，但行政处罚都是以行政诉讼结果的预期为最终评价标准的，因此行政机关负完全举证责任原则也同样适用于行政处罚程序中。这一观点在一部分执法部门和执法人员中已形成一定的共识。
笔者认为，仅仅根据《行政诉讼法》第32条规定就认为行政机关负完全举证责任，未免太过于偏颇了。事实上，现行法律法规未免除行政相对人的举证责任。例如，在药品经营行政许可中，行政相对人在提出申请时要同时提供其符合开办药品经营企业条件的相应证据。在行政确认行政行为中，行政相对人要提供某种事实或某项权利客观存在的证据。即使在行政诉讼中，行政相对人(诉讼中的原告)也负有一定举证责任。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条第1款规定："公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料"。第5条规定："在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成的损害事实提供证据"。该规定同时还规定，原告对行政机关不作为案件的负有举证责任。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第27条规定了四种情况下行政相对人应在行政诉讼中承担举证责任。因此，在无法律明确规定下而盲目主张行政相对人在行政程序中完全不负相应证明责任的观点，应值得商榷。[page]
笔者认为，行政相对人在行政处罚程序中应承担证明责任。笔者无意从深奥的法学理论中寻找划分责任分配的依据，单从法律规定的层面来理解立法的真实原意。《行政处罚法》第36条规定，"行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为，必须全面、客观、公正地调查、收集有关的证据，必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查"，该法第37条及《药品监督行政处罚程序规定》第16条规定，被调查人或者有关人员应当如实回答询问并协助调查或者检查，不得阻挠;《药品管理法实施条例》第79条规定，拒绝、逃避监督检查，或者伪造、销毁、隐匿有关证据材料的，由药品监督管理部门在《药品管理法》和本条例规定的处罚幅度内从重处罚;《医疗器械经营企业许可证管理办法》第38条第(三)项规定，医疗器械经营企业在监督检查中隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其经营情况的真实材料的，(食品)药品监管部门应当责令限期改正，并给予警告;逾期拒不改正的，处以1万元以上2万元以下罚款。
事实上，从行政执法的实际可以看出，行政相对人拒绝或故意隐瞒不提供证据的，其背后均存在着违法行为和非法利益获取的事实。其拒绝或故意隐瞒证据的目的无非是试图逃避法律的制裁，保护既得的非法利益。由于行政相对人对其应当提供而拒不提供或者故意隐瞒证据，致使其行为无法确定的，应承担对其不利的法律后果。除了从法律上确认行政相对人应负证明义务外，在证明能力和便利程度上而言，行政相对人在此方面的远远高于药品监管部门。行政相对人对自身的行为最为清楚，提供相关证据材料仅仅是举手之劳而已，且并未增加其额外负担。反之，如果让药品监管部门在毫无迹象和线索的情况下去查找证据，犹如大海捞针，不但不现实，而且有悖行政效率原则，耗费大量的公共行政资源。而最终导致的结果无疑是让违法者逃避了法律责任，保护了既得非法利益。这一结果的产生，严重悖离了《药品管理法》的立法精神，也违背了"任何人不能从自己的错误行为中获利"的基本法理。
在行政处罚过程中还存在这样的疑问：行政相对人后补的证据是否应予采信?笔者认为，在行政处罚决定生效之后(行政程序已结束)，除非有正当理由，即使行政相对人提供了新的证据材料或线索，药监部门可不予核实采纳，维持原行政处罚决定。也就是说，行政机关收集证据和当事人提供证据应受时间的限制。这一法律精神在行政诉讼程序中同样可以看到：最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第59条规定："被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。"最高院这一司法解释，充分体现了司法权对行政权的尊重，避免行政相对人搞证据突袭，保障行政行为的权威性和严肃性。但是，该《规定》的第2条规定，"原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。"本条规定应该说考虑了我国目前行政执法的具体情况，但有可能会助长当事人在行政程序中故意不提供证据，而在诉讼中搞突然袭击，这对行政效率的提高是不利的，也影响了程序正义的实现。从前文的论述中可以看出，当事人在行政程序中不提供证据应当承担不利的法律后果。法律应进一步明确，当事人应当在行政程序中提供而据不提供自己掌握的证据的，该证据将在行政复议和行政诉讼中被排除适用。[page]
四、证明标准
证明标准是指行政机关据以认定相对人违法事实的最低限度。从逻辑上说，证明标准是从证明责任的基础上产生的概念，两者之间存在着密切的联系。证明责任解决的问题是：对于待证事实，谁来提供证据加以证明;证明标准解决的问题是：对于待证事实，应该证明到什么程度。《行政处罚法》第4条规定第2款："设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当"。该法第30条规定："公民、法人或者其他组织违反行政管理程序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实;违法事实不清的，不得给予行政处罚"。这样的规定并没有为行政机关提供证明标准所需要的最低限度。《行政诉讼法》第54条第(二)项规定：主要证据不足的，人民法院可以判决撤销或部分撤销具体行政行为。法律从否定的角度明确了这样一个原则：如果主要证据不足，案件事实就不能进行认定，反之，当收集的证据达到一个最低的限度，即："不属于主要证据不足"时，待证事实被法律视为真实，行政机关就可以认定事实了。该标准与刑事诉讼相比，不仅没有"事实清楚"的要求，而且没有"证据充分"的要求，从抽象的证明要求看，刑事诉讼主张的是客观真实，行政诉讼在明确以"证据能够证明的案件事实"为依据依法作出判断，即主张的是法律真实。
实践中，对同一待证事实，收集到的证据往往既有支持待证事实成立的，也有否认其成立的，此时行政机关需进行证据的判断，以排除关于待证事实不成立的可能性。而实际上，单纯依靠是否属于"主要证据不足"这一标准是无法解决这一问题的。笔者拜读了袁劲屹同志的《论药品监督行政处罚证据规则的证明标准》一文，对文章中关于如何适用证明标准的观点表示赞同，现摘录要点如下：
按照《行政处罚法》规定的三种适用不同程序的案件行政处罚证明标准应当有三个，其本身也应当包含具有一定可操作性的规则，即主要证据--推定事实--反证--排除反证的逻辑过程。首先，对于不适用听证程序、简易程序的案件来说，"不属于主要证据不足"应当界定为主要证据基本充足，详言之，对一个待证事实来说，行政机关只要掌握了主要证据，该待证事实就推定存在;当相对人不能提出反证或者提出的反证不足以否定上述推定存在的待证事实的可能性时，行政机关就可以认定该待证事实。其次，对于适用听证程序的案件来说，"不属于主要证据不足"应当界定为主要证据充足。对一个待证事实来说，行政机关掌握了主要证据，相对人如果提出反证，行政机关就应当对反证支持的新的待证事实进行调查，如果依本行业知识判断，新的待证事实存在的盖然性较高，而行政机关的上述调查不足以否定新的待证事实时，行政机关不能认定待证事实;如果依本行业知识判断，新的待证事实存在的盖然性较低，而行政机关的上述调查证明新的待定事实有不存在的可能时，行政机关就可以认定该待证事实。最后，对于适用简易程序的案件来说，"不属于主要证据不足"应当界定为已有主要证据。[page]
徐继敏教授认为，行政处罚的证明标准应是：排除滥用职权和排除合理怀疑。他指出，当场行政处罚应以排除滥用职权作为证明标准，非当场行政处罚应以排除合理怀疑作为证明标准。这和袁劲屹同志的观点也是一致的。
在行政诉讼中，因司法机关和当事人在庭审前收集到的所有证据材料几乎都会进入法庭调查阶段，从而间接地使诉讼成本上升，引发了诉讼的不经济和低效率。对此种困境和矛盾，实践中是通过司法解释的方式确立证据规则予以解决与缓和的。而药品监督行政处罚的证据规则显然还没有实现体系化、规范化，甚至说还不够完善，造成证据规则多是从积极方面就证明力或者证明能力受限制的情况加以规定，而缺乏详尽的具体可操作的消极性限制。笔者认为，制定药品监督行政处罚证据规则具有其现实必要性和可行性。在证据规则的制定过程中，应从确立价值目标入手，以证明责任的分配为核心，实现行政处罚的公正实施和行政效能的提高。一方面，充分发挥执法人员的主观能动性，赋予其相应的自由裁量权;另一方面，将一些经过实践反复证明和检验的经验和教训，以法规的形式固定下来，使执法人员不再重复同样的错误，为保障行政效率、保护当事人的合法权益提供法律依据。
参考文献：
1、行政证据通论，徐继敏主编，法律出版社，2004年第1版。
2、证据法，樊崇义主编，中国人民公安大学出版社，2003年11月第2版;
3、论药品监督行政处罚证据规则的证明标准，袁劲屹著，《中国药事》2004年12月版。
本文在写作过程中得到了广东省罗定市食品药品监管局陈杨忠、河南省食品药品监管局于涛、江苏省南通市食品药品监管局季东风等同志的帮助和支持，再此一并表示感谢。
