《行政处罚法》是我国行政处罚立法与执法的基本依据。罚款是我国行政处罚法律制度的重要组成部分和行政处罚种类。现行《行政处罚法》（即《中华人民共和国行政处罚法》，以下简称《行政处罚法》）对罚款设定原则的规定上欠完善，罚款立法权的主体范围太宽，法律上没有对罚款限额的设定方式作出规定。这种状况不利于建立科学、完善的行政处罚制度，实现处罚公平。
一、行政处罚法上罚款处罚的立法原则问题
《行政处罚法》第一章“总则”第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。这是《行政处罚法》中对包括罚款在内的行政处罚设定原则的唯一规定。
显然，《行政处罚法》只规定了“公正”、“公开”两个罚款处罚设定原则，在对罚款处罚立法原则的规定上有所欠缺。
而且，根据该规定，“公正”和“公开”既是设定罚款处罚的原则，也是实施罚款处罚的原则。也即设定和实施行政处罚，都必须“以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，这就严重混淆了立法与执法二者之间的关系。
二、行政处罚法上罚款处罚的立法主体问题
对于罚款处罚的立法设定权，《行政处罚法》规定：
（1）在不违反上位法原则的前提下，法律、行政法规和地方性法规可设定罚款行政处罚；
（2）在尚未制定法律、行政法规的情况下，国务院各部、委员会，和经国务院授权的具有行政处罚权的直属机构，均可以在国务院规定的限额范围内设定罚款的行政处罚；
（3）在尚未制定法律、法规的情况下，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民政府，均可以在省级人民代表大会常务委员会规定的限额范围内设定罚款的行政处罚。①
（4）根据国务院《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》规定国务院部门规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元；对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的3倍，但是最高不得超过30000元，没有违法所得的，设定罚款不得超过10000元；超过上述限额的，应当报国务院批准。地方政府规章设定罚款的限额由省级人大常委会规定，且不受上述规定的限制。②
从以上规定足以看出：有权设定罚款处罚的立法主体太过宽泛。这极极易造成罚款处罚法律制度的“法出多门”，导致法律（法规、规章）冲突，甚至引发地方、部门以运用罚款立法权为手段的权力、利益争夺，不利于国家法制的严肃和统一，助长行政权对立法权的潜越，和行政权力的暴涨。③
三、关于罚款限额（幅度）的设定方式问题
《行政处罚法》没有具体规定罚款限额的设定方式，立法实践中普遍采取“处××元以下的罚款”、“处××元以上×××元以下的罚款”的设定方法。④这种立法模式在纵向上要考虑随时间推移、物价水平变动而带来的罚款数额时间价值的变化需要，又要考虑针对不同处罚对象和不同违法情节相对人预留足够的执法裁量空间，这也极易混淆罚款立法与罚款执法之间的关系，不利于在行政执法活动中以立法公平为基础实现执法公平，合理地达到“处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的目的。
四、完善《行政处罚法》对罚款立法规定的几点建议
鉴于《行政处罚法》存在的上述不足，笔者认为，作为行政处罚基本法的《行政处罚法》，至少应当在以下方面进行修订与完善：
（一）明确规定设定罚款处罚应当“考虑社会经济发展的规律，遵循公平、合理、科学、可行的原则”。即在原“公正”、“公开”原则基础上，把“公平”、“合理”、“科学”、“可行”，作为对罚款处罚设定原则的修订或补充。因为，“公正”属执法范畴，而不是立法指导思想或立法行为规范；“公开”也是法律上对行政执法活动的要求，而不是对立法行为本身的要求和规定。在现代法制社会，一切国家法律及其立法活动，均以“公开”为特点，不存在对罚款处罚的设定上应该“公开”的问题。而“公平”和“合理”应当成为现代行政处罚、包括罚款处罚的立法和执法皆应追求的共同目标。
特别是，就罚款处罚而言，更加应当强调立法上的公平、合理及科学、可行。科学性与可行性是当代立法或未来立法的一个重要前提条件，“科学”和“可行”理当成为设定罚款处罚的基本原则。
（二）、修订《行政处罚法》关于“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定，把行政处罚（罚款）立法的要求，与行政执法的要求，进行明确的区分。既理清理论上的关系，又避免操作上的困境。
（三）、适度缩小或限制罚款处罚立法权的主体范围。
罚款是对当事人既有利益的一种无偿的剥夺，是一种最重要、最普遍、最典型和最直接的国家公权运用。它实质上比责令停业、吊扣证照等针对预期利益的处罚来得更猛，比没收财产（违法所得）等处罚触及当事人的利益更宽。如果罚款处罚的立法权主体过宽，则罚款法律制度必然多而且乱，这比在行政执法活动中的所谓“乱罚款”，其危害更甚。
因此，罚款处罚设定权作为一项重大、特殊的立法权，应当有更加严格限制的主体范围。
具体来说，为了保证法律的严肃性和统一性，及其公平性和合理性，保障公民、法人和其他组织的合法权益，《行政处罚法》应将罚款处罚设定权严格限制在“法律、法规”。即取消国务院部、委员会、国务院直属机构，和省（自治区、直辖市）人民政府、省（自治区人民政府）所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民政府通过规章设定罚款处罚的权力，赋予地方性法规在国家尚未制定法律和行政法规的情况下一定限度的罚款处罚设定权。明确国务院部、委员会、国务院直属机构可以根据法律或者行政法规规定的原则、幅度、方法，制定罚款处罚在实施上的具体规定（即在纵向上规范执法主体的自由裁量权）。明确省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民政府，可以根据法律、行政法规及地方性法规所规定的原则、幅度、方法，制定罚款处罚的具体规定，即对其所属各部门行政执法主体自由裁量权在横向上进行依法限定。[page]
（四）、改进和规定罚款限额的设定方式，采取统计学上动态的、相对数的形式来设定罚款的限额（幅度）区间。
法的性质决定了法律规范不可以朝令夕改。 “处××元以下的罚款”或“处××元以上×××元以下的罚款”的规定，随着时间的推移、物价的涨跌，必将日趋脱离实际，无法保证罚款限额在立法上的纵向公平（其执法上的纵向公平将更是无从谈起）。而在针对不同行政相对人的相同违法行为实施处罚的时候，罚款横向公平则完全依靠执法主体及其人员的“看人做事”。这应该不是法律的初衷。
当前在立法上为了克服这些缺陷，往往是在设定罚款限额区间的设定上规定极大的幅度活动范围，严重地混淆了法定罚款处罚幅度与处罚主体的自由裁量空间的界限，严重地不当扩张了执法主体的自由裁量权。这也与“限制行政权力”的行政法基本精神相悖，无意中还为行政权力寻租垫铺了“沃土”。
因此，应当按照“与时俱进”的精神，摒弃以固定不变的绝对数数额设定罚款限额区间的传统方式，采用统计学上动态的、相对数的指标来设定罚款限额的幅度区间。如规定执法主体在实施处罚时，结合国家统计机关每年公布的国民经济有关指标（上年职工日平均工资，或上年国民经济行业平均收入水平等），结合上年的定基物价指数，来具体计算罚款限额、明确罚款幅度。由处罚主体根据行为人“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，在此幅度内依法自由裁量。也可以考虑在法律生效年（基年）罚款限额上、下限基础上，由执法主体在处罚实施时依定基综合物价指数或定基计算的全国居民消费价格总水平，计算测定即时适用的具体罚款限额。或者采取处罚实施时的上一年度的某一国民经济指标额（如职工日平均工资）的×倍——××倍为罚款处罚的限额区间的方法。
为了兼顾横向公平的需要，可以规定以相对人的实际收入水平或所属国民经济行业的上年平均收入水平，相对于上年国民经济平均水平计算（或者由国家统计机关统一公布）一个行业调整系数，对前述罚款限额的上限、下限进行修正、调整，再由执法主体依法裁量实施。
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注释：
①参见《中华人民共和国行政处罚法》第十条、第十一条、第十二条、第十三条。
②参见《中华人民共和国行政处罚法》第五条。
③实践中，以国务院《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》中“最高不得超过30000元”为“依据”，变通、“用足”立法权的情况并不鲜见，罚款成为一种简单、有效和“可爱”的行政处罚方法。
④例如：1995年10月30日公布、于1996年4月1日施行的原《固体废物污染环境防治法》，其第六十九条规定：违反本法规定, 造成固体废物污染环境事故的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门处10万元以下的罚款；造成重大损失的,按照直接损失的30％计算罚款,但是最高不超过50万元……”而修订后于2005年4月1日开始施行的新的《固体废物污染环境防治法》，其第八十二条规定：“违反本法规定，造成固体废物污染环境事故的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门处二万元以上二十万元以下的罚款；造成重大损失的，按照直接损失的百分之三十计算罚款，但是最高不超过一百万元……”
主要参考文献：
[1]阎 锐.行政处罚罚款设定普遍化研究[J].人大研究,2005,(2).
[2]许传玺.行政罚款的确定标准：寻求一种新的思路[J].中国法学,2003,(4).
[3]周旺生.立法论[M].北京：北京大学出版社，1994.
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[5]何建贵.行政处罚法律问题研究[M].北京：中国法制出版社，1996.
[6]胡锦光.行政处罚研究[M].北京：法律出版社，1998.
[7]杨小君.行政处罚研究[M].北京：法律出版社，2002.
