1996年颁布实施的《中华人民共和国行政处罚法》确定了相对集中行政处罚权制度的建立，为行政执法体制改革提供了法律基础。其核心就是将行政处罚权从行政管理机关所拥有的行政权力中剥离出来，单独划归特定机关统一行使，以求在行政权力内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。从当初确立这项制度到它在全国范围的逐步推广，已经走过了10个年头。十年来这项制度在实践中已取得巨大成效，依据此项制度而建立的城市管理综合执法部门，在全国各地的城市管理工作中发挥了举足轻重的作用。但至今为止，有些同志对这项制度还不了解或理解不全面，有的甚至是误解和曲解。本文旨在就该项制度的含义、法律本质、产生、发展等方面做全面的阐述，力求对该项制度有一个全新的认识和理解。
一、相对集中行政处罚权制度的基本内容
（一）相对集中行政处罚权的含义
相对集中行政处罚权，是指将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使原行政处罚权。
（二）相对集中行政处罚权的法律本质特征
行政处罚权相对集中的法律本质特征，就是对现行法律、法规规定的，并且已经由有关行政机关行使的行政处罚权给予调整。具体一点讲，它的法律本质特征就是调整法律、法规规定的，对法律法规规定的特定领域的行政处罚权，经过一定的程序调整确认以后，这些法律法规关于行政处罚权主体资格的规定，在这个特定领域不再适用。简言之，就是在不修改有关单行法律、法规规定的情况下，通过法律规定的方式，调整有关单行法律、法规的行政执法主体。正因为这一本质，相对集中行政处罚权制度才在《行政处罚法》这一规范政府共同行为的基本法律中所确立。
（三）相对集中行政处罚权制度的法律依据
相对集中行政处罚权作为一项法律制度，是由1996年3月17日八届全国人大四次会议通过的《中华人民国和国行政处罚法》所首先确立的。这部法律的第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”为了积极、稳妥地实施好行政处罚法的这一规定，国务院先后下发《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发[1996]13号）、《关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号）、《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）和《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63号）等文件，进一步明确提出了开展相对集中行政处罚权工作的具体原则、要求和程序。这些配套制度，是地方开展相对集中行政处罚权工作的重要依据。
二、城市管理相对集中行政处罚权制度的产生及实践
（一）城市管理相对集中行政处罚权制度的产生背景
国家首先确定在城市管理领域实行相对集中行政处罚，主要是因为随着城市化进程和立法步伐的加快，涉及城市管理的门类不断细分和增多，现行的法律体制越来越难以适应城市行政管理的需要和法治的要求：
1、政出多头，执法效率低。由于行政管理门类划分越来越细，一个行为往往涉及多个法律和多个行政管理领域。而现行的行政执法体制是执法机构职能单一，遇到违法事件“铁路警察各管一段”，一个执法机构无法一次性作出处理。
2、执法队伍过多，财政负担重。近二十年来，我国加快了立法的步伐，行政管理的各个领域基本实现有法可依。但由于立一个法就成立一支执法队伍的惯例，导致执法机构越来越多，加上各地在机构设置上往往上下对应，造成机构上下重叠，队伍越来越庞大，财政的负担也越来越重。
3、交叉执法，重复处罚现象严重。由于许多地方执法机构上下对应，执法机构过多，加上某些事项权属划分不明，以致多头检查、重复处罚的现象时有发生。大盖帽满天飞，“九顶大盖帽管不住一顶破草帽”，一条马路几家管，一起违章几家罚，群众意见大，政府形象也受到了影响。
4、执法力量分散，基层力量不足，管理难以到位。现代管理学认为，管理者的层次越高，管理的事务越宏观、抽象；管理者的层次越低，管理的事务越微观、具体。在城市管理中，基层政府的行政管理事务越来越重。各地执法人员虽然不少，但过于分散，形不成合力。
上述弊端的存在，执法工作的实践，提出了从制度上解决行政管理领域现有问题的现实要求。对此，《行政处罚法》适应这一要求，在暂时难以对有关法律、法规作全面修订，而机构改革又未能完全解决多头执法、职责重复交叉问题的情况下，规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际需要，统一调整和重新配置行政处罚权，改变单行法律、法规规定的行政执法主体和职权配置。这样，就可以在适应行政管理体制改革的需要，在不需要对有关法律、法规作出全面修定的情况下，解决行政管理领域当中多头执法、职权重复交叉、执法机构膨胀、效率低下、执法扰民等问题。《行政处罚法》第一次以法律的形式确立了相对集中行政处罚权制度，为改革我国现行的行政管理体制提供了一条新的有效的法律途径，其意义十分重大、深远，它已经成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑。
（二）城市管理相对集中行政处罚权制度的实施情况
这项制度改革从试点到全面推进，经历了三个阶段。
第一阶段，启动阶段。从1996年10月到2000年8月。国务院为贯彻实施《行政处罚法》，先后下发了《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》、《关于全面推进依法行政的决定》，提出要通过理顺行政执法体制，保证行政执法机关合法、公开、公正、高效执法，推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围。从1997年5月北京市宣武区启动试点以后，国务院先后批准了北京、天津、黑龙江等省（市）14个设区市开展相对集中行政处罚权的试点工作，实质性地启动了在城市管理领域的试点工作。
第二阶段，推行阶段。从2000年9月到2002年7月。国务院办公厅下发了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，明确提出要在总结试点经验的基础上，积极稳妥地扩大试点范围。要求试点的经验运用于市、县，进一步理顺行政体制，坚决克服多头管理，政出多门的弊端，切实促进政府职能转变。这一阶段，国务院又先后批准了65个设区市在城市管理领域开展试点工作，并逐步统一了试点机构名称及范围、内容。从1997年以来，国务院共批准3个直辖市和23个省、自治区的79个城市开展了试点工作。章丘就是依据这个文件，经国务院批准实施相对集中行政处罚权工作。[国法函[2002]170号《关于在山东省济南市（含章丘市）开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》]当时全国经批准的县级市只有昆山、佛山、章丘三个，章丘当然是山东省内第一家也是唯一一个经国务院批准的县级市。[page]
第三阶段，全面推进阶段。2002年8月22日，国务院下发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，决定认为确定试点工作的阶段性成果已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟，为此按照行政处罚法的规定，依法授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。这标志着在城市管理领域相对集中行政处罚权的试点工作已经结束，进入全面推进阶段。截止2005年底，全省91个县（市）和17个设区的市都实行了相对集中行政处罚制度。
三、相对集中行政处罚权的执法主体、法律地位及与其它行政主体之间行使行政处罚权的关系
（一）主体必须是行政机关
行政处罚权是行政管理权中一项重要的权力，行使相对集中行政处罚权的单位，其主体必须是行政机关，一方面在职能性质上应是执行国家法律、法规，组织和管理国家行政事务的行政机关。另一方面在机构形式上应列入政府序列，作为政府的职能部门。
（二）法律地位是本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门
设置行使相对集中行政处罚权的机构时，必须考虑独立设置，以确定其应有的法律地位。其理由：一是根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条关于地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门的规定，行使相对集中行政处罚权的机构作为政府工作部门，具有独立的执法主体资格。二是2000年9月国办发[2000]63号文明确要求：试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或下设机构。国发[2002]17号文又作了重要重申。
（三）相对集中行政处罚权与其它行政主体之间行使行政处罚权的关系
《行政处罚法》确立的相对集中行政处罚权制度的本质，就是按照法律规定的程序重新调整行政处罚权的配置，凡是由城市管理机关集中行使的行政处罚权，原有行政主体不得再行使；若仍然行使的，其作出的行政处罚一律无效。这既是该项制度建立的基础，也是职权行使的合法前提。国办发[2000]63号文中指出“行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。”国发[2002]17号文中进一步指出“行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效，还要依法追究该部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。”
四、城市管理相对集中行政处罚权的职权范围及与其它部门制定的单行法律、法规规定的处罚职权间的法律关系
（一）职权范围
根据国务院《关于在山东省济南市（含章丘市）开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》的规定，济南市包括我市城市管理相对集中行政处罚权的范围包括：
1、负责行使市容环境卫生管理方面的法律、法规和规章规定的行政处罚权，拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；
2、负责行使城市环境保护管理方面的法律、法规和规章规定的对社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染的行政处罚权，对饮食服务业油烟污染和乱排污水影响市容环境的行政处罚权；
3、负责行使工商行政管理方面的法律、法规和规章规定的对无照商贩的行政处罚权；
4、负责行使公安交通管理方面的法律、法规和规章规定的对侵占道路的行政处罚权；
5、负责行使城市绿化、规划、市政公用、人防、房产管理、建筑管理、开发拆迁管理有关法律、法规和规章规定的行政处罚权；
6、负责省、市人民政府规定的其他职责，交办的其他事项。
（二）相对集中行政处罚权与其他部门制定的单行法律、法规规定的处罚职权的法律关系
《行政处罚法》确定的相对集中行政处罚权制度，是我国宪法和有关组织法规定的具体体现，它与宪法和有关组织法的精神是一致的。从法律规定的适用规则来讲，根据《立法法》的有关规定，宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得与宪法相抵触；对于不同法律的规定，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定，新的规定与旧的规定不一致，适用新的规定。据此，《行政处罚法》根据宪法和有关组织法的精神规定的相对集中行政处罚权制度，相对于其他单行法律、行政法规关于行政处罚实施机关的规定，既是特别规定，又是新的规定，具有优先适用的效力，并不存在于有关单行法律、行政法规的规定发生难以解决的法律冲突问题。
然而在相对集中行政处罚权制度确立后仍有个别职能部门以原执行的法律、法规、规章有规定为由谋求部门利益，对已经相对集中的行政处罚权没有划归到综合执法机关，仍由本部门行使，这是严重的违法行为，其作出的相关处罚是无效的，根本原因就是不认识什么是上位法、特别法、新法，不懂哪个具有优先适用效力，对相对集中行政处罚权的法律本质认识不足。事实证明：相对集中行政处罚权的法律本质就是对现行法律和行政法规规定的，已经由有关行政机关行使的行政处罚权，根据法律的授权，由国务院或者经国务院授权的省级人民政府作出调整，原单行法律、行政法规关于行政处罚的主体资格的规定在该地可以不适用。它实际上确立了一条总的原则，目前相对集中行政处罚权制度在全国范围内仍有个别地区还没有启动，因此，上位法中关于某行政处罚权规定仍由相关的行政机关来履行。而在实施城市管理相对集中行政处罚权的地区，上位法中关于行政处罚权主体资格的规定已被调整，其他行政机关在该地就不能再适用，只能由城市管理综合执法机关依法行使处罚权。
城市管理相对集中行政处罚权制度是国家一项崭新的重要法律制度，它在实践中已展示了强大的生命力。随着各级领导和社会各界认识的不断提高，随着我国法制理念的不断更新和法制化不断深入，它的巨大作用必将得到越来越大的发挥。
中国城市管理行政执法网·焦传勇
