摘要：根据行政处罚法规定，1999年3月2日经国务院和省政府批准，我市在城管领域开展相对集中行政处罚权工作（始称综合执法试点）。自工作开展以来，我市城市管理体制和机制不断完善，城市管理水平明显提高。目前，如何实现从中央到地方不同层次的相对集中行政处罚权立法保障，成为急需研究和解决的首要问题。本文从问题的提出、问题的由来和问题的解决做了符合实际的简要分析。
主题词：城市管理 相对集中行政处罚权 立法保障
城市管理相对集中行政处罚权工作在我国已经开展了八年，在我市也实行了七年的时间。回顾这项工作，我们应当不断总结这项制度的由来，目前我们所处的境界，我们如何能够走到今天，将来的发展方向，为将来的发展作出何种准备，等等。青岛市自2002年起就一直致力于探讨城市管理相对集中行政处罚权的地方立法工作，曾经以市政府规章的形式出台《青岛市城管监察规定》。今年7月28日，青岛市人大常委会公布了《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》，自2006年10月1日起施行。回顾七年工作，着眼四年的立法历程，本文谨从城市管理相对集中行政处罚权的立法保障角度进行粗浅的分析，以求各位同仁共识，对青岛市城市管理相对集中行政处罚权工作下一步的规范进行、深化发展有所帮助。
一、城市管理相对集中行政处罚权的本源是从立法上建立的一项法律制度
1、问题的由来源于立法。在开展相对集中行政处罚权试点之前，我国的行政管理体制和政府职能运作模式，由于受传统的计划经济向市场经济过渡的进程要求，在这个时期的立法中，有关经济管理、社会管理的立法项目存在不少的弊端。其中一个突出的表现，就是立法过于强调“条条”管理，法律、法规所规定的行政处罚权，往往都需要明确由政府的某一个部门来实施，甚至出现了通过立法设置执法队伍的严重现象，造成机构臃肿，效率不高。另一方面，行政执法力量一旦分散到各个执法部门，每个部门都感到执法力量单薄，难以形成有效的经常性管理，造成“突击执法”、“运动式执法”的尴尬局面，部门之间执法职责重复交叉，执法扯皮现象严重。
2、问题的解决通过立法。对于如何解决行政执法领域中的多头执法、职责重复交叉、机构膨胀、效率低下、执法扰民等问题，法律理论界和实务界经过客观分析认为，行政执法的实践提出了从制度上解决行政执法领域现有问题的现实要求，必须对现有法律、法规规定的分散于诸多部门的执法权限进行调整。在暂时难以对现行法律、法规进行全面修订的条件下，设计了通过制定行政处罚法，规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以根据需要，统一调整和重新配置行政处罚权，改变单行法律、法规规定的执法主体和职权配置。这是立法上的一个重要的创新，是通过立法实现对行政执法体制进行改革的一个捷径。
《中华人民共和国行政处罚法》设立的相对集中行政处罚权制度，其本质上是在不修改现行法律、法规规定的情况下，通过实施该项制度，调整有关法律、法规规定的行政执法主体。其法律特征，就是通过调整现行法律、法规的规定，对法律、法规规定的特定领域的行政处罚权经过一定程序确认后，依法实现对现行行政处罚权的重新配置和行政处罚主体的调整。
二、城市管理相对集中行政处罚权工作面临的需要通过立法解决的问题
1、单行的执法依据分散，条文规定甚至存在矛盾。从前面的本源分析不难看出，行政处罚权相对集中后，城管执法局行使了本来由多部法律、法规、规章规定的，由多个部门行使的行政处罚权。据不完全统计，青岛市城管执法局目前执行的单行法律依据就有50多部。针对某一个具体违法行为，法律依据之间一旦出现矛盾，城管执法人员难以准确适用，行政管理相对人无所适从，给执法带来难度，容易产生执法纠纷，而且这种问题无法从法律适用上根本解决。例如，从国家立法和地方立法两个层面上，对违法构筑物的处罚和强制拆除，城市市容和环境卫生管理办法的规定与城市建筑规划管理办法的规定就不尽一致；对破坏绿地的违法行为的查处，城市市容和环境卫生管理办法与城市绿化条例的规定就不尽一致；对违章占路经营行为的查处，城市道路管理办法和查处违章占路经营行为管理办法的规定就不尽一致，等等。
2、单行的执法依据规定的比较原则，缺乏操作性。在行政处罚法颁布以前制定的法律、法规和规章，由于没有统一的立法要求，对违法行为的处罚依据往往规定的非常原则，在实际执法中缺乏可操作性。客观上的立法缺陷，给执法中带来的直接问题就是执法机关和执法人员主观上的随意性加大，造成执法不公。例如，为数不少的市容和环境卫生管理地方立法，都规定了对“有碍观瞻的行为”可以进行相应的查处。这个在立法之初出发点很好但是过于原则的规定，在实际执法中就留下了非常大的空间。
3、相对集中的职责界限不清，造成新一轮的执法扯皮。国务院和省政府按照行政处罚法的规定对各地相对集中行政处罚权的执法范围进行批复，只能是粗线条的，难以具体到每一个违法行为。而在实际操作中，由于当时开展工作的时间要求紧，或者是地方立法权限的制约，大多数地方都采取了制定相应的工作方案对违法行为进一步细化的做法，而且一般都沿袭至今。在工作要求上，制定一个方案的严肃性和细致性毕竟不如地方立法，由此带来了新一轮的职责不清。这也是相对集中行政处罚权工作中一个不容回避并且急需解决的问题。
4、城市管理中出现新的违法行为，单行的法律、法规没有规定，缺少执法依据。突出表现在两个方面。一是对新的违法行为主体，其性质和地位难以准确界定，例如经营规模较大的个体工商户的违法行为，目前只能按照公民个人对其进行查处，带来的问题是罚款数额一旦较大，必须按照处罚法的规定进行听证；罚款数额过低，又达不到应有的惩戒效果，造成执法上的不公平和不方便。二是对一些新的违法行为，例如城市小广告的查处和治理，现行立法没有相应执法依据，地方立法规定又缺乏必要的治理力度。
5、城管执法机关执法强制手段不足，造成执法力度欠缺，难以达到应有的执法效果。目前现行的法律规定赋予城管执法机关的行政强制手段非常欠缺，但是在实际工作中，执法机关面临着非常重的拆除违章建筑的任务，面临着非常广的查处无证摊贩的任务。仅从这两个例子上看，执法机关的强制手段只有市容和环境卫生管理办法规定的对不符合城市容貌标准和环境卫生标准的建筑物（构筑物）的强制拆除权，对无证摊贩只能按照处罚法规定采取证据先行登记保存的方式，明显难以与其承担的执法任务相适应。[page]
6、执法监督责任不明确，难以提高执法水平。随着城市管理相对集中行政处罚权工作的不断深化，必须加强执法监督工作。一是城管执法机关对各相关部门的不配合行为缺乏必要有效的制约手段，责任追究不能到位；二是相关机关对城管执法机关及其执法人员的执法水平的监督应当进一步加强。
三、城市管理相对集中行政处罚权工作向纵深发展的立法要求
问题的由来源于立法，问题的解决已经通过制定行政处罚法迈出了实质性的一步。通过对当前实际工作中存在的需要立法解决的问题分析，城市管理相对集中行政处罚权工作向纵深发展，必须顺应其对立法的本质要求，进一步在立法上采取措施。
1、发挥地方立法的作用，为城市管理相对集中行政处罚权工作的规范进行提供相应的法律保障。利用地方立法快捷灵活的特点，针对上述分析的前三个问题，应当主要通过地方立法解决，而且各地已经在地方立法中做了大量卓有成效的工作。从我市制定政府规章进而颁布地方性法规的做法看，地方立法应当着眼于解决这些方面的问题。一是职责权限，对市和区（县）两级城管执法机关的性质、地位和职责权限进一步明确，把国家、省的相关批复精神通过地方立法规定，由市人民政府向社会公布，达到机构合法、职责清楚、有权有责、社会周知的效果；二是执法规范，对城管执法机关的执法制度、执法措施、强制手段、执法程序等，根据现行法律依据，明确提出规范和要求；三是执法配合，规定建立城管执法机关和相关部门之间的信息共享、许可告知、案件移送等工作机制；四是执法监督，明确监察机关对城管执法机关和相关部门、城管执法机关对相关部门、相关部门和社会各界对城管执法机关、城管执法机关对其执法人员的执法监督责任。
2、提请国家立法机关引起足够的重视，对地方立法不能解决的问题尽快立法，为城市管理相对集中行政处罚权工作向纵深发展提供相应的法律保障。前面分析中提及的国家立法之间的冲突问题、地方立法不能有效解决的对新的违法行为查处问题、执法强制手段不足问题、对相关行政机关的具体制约措施问题等，必须通过国家立法进行解决。在目前对相关法律、法规不能全面修订的条件下，应当通过国家立法建立冲突解决机制，或者是更进一步针对城市管理中突出的违法行为，有针对性地作出新的相应处罚规定；在行政强制法制定过程中赋予地方立法相应的行政强制措施的设定权，以便于通过地方立法解决城管执法强制手段不足的问题；处罚法建立的相对集中行政处罚权制度，既然赋予了城管执法机关可以行使其他部门相应的执法权限，同时也应当明确各相关部门对城管执法机关执法不予配合必须承担的行政责任，等等。这些问题已经成为制约城市管理相对集中行政处罚权工作向纵深发展的瓶颈，从本质上解决的立法需求非常迫切。基于这是一项特殊工作的特点，各地已经开展较长时间，在全国范围已经全面推开，地方立法已经作了大量有益探索，建议国务院尽快制定全国的城市管理相对集中行政处罚权条例。
王新锋
