送达是行政处罚案件中一个重要的程序，送达的目的是告诉受送达人一定的事项，使其知道自己的权利与义务。行政机关的送达按＜行政处罚法＞第40条规定＂…依照＜民事诉法》的有关规定，将行政处罚决定书送当事人＂。
在《民事诉讼法》第七十九条中规定“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所，即视为送达（留置送达）” .最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第八十二条又补充规定：“受送达人拒绝签收诉讼文书，有关基层组织或者所在单位的代表及其他见证人不愿在送达回证上签字或者盖章的，由送达人在送达回证上记明情况，把送达文书留在受送达人住所，即视为送达（留置送达）”。2003年12月1日施行的《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》对留置送达的场所由原来法律规定的住所扩大到受送达人的从业场所。就一般当事人而言，不会拒收所送达的文书，但城管执法中确有无故或借故拒绝签收的现象存在，这时就有必要采取留置送达，而留置送达带有一定强制性的送达方式。也正因为留置送达带有一定的强制性，所以，民事诉讼法对其作了严格的限制性规定，从以上意见和规定中也应同时看到，最高院法院虽然一直对送留置达很重视，但对送达人的要求条件也是逐步放宽的，可是城管执法行政处罚的留置送达依然发现不少问题。
济南市市2005年城管执法行政处罚决定书的送达大致情况如下：直接送达的约占73%，留置送达的约占18%，其他方式送达约占9%，以上数据看出，留置送达在城管执法行政处罚送达中出现的比例还是相当高的。直接送达较好实施，城管执法人员在宣读所送文书后，当场交付当事人，当事人在送达回证上签字或盖章后即可。而留置送达则不然，城管执法机关（人员）有时为了送达一份行政处罚决定书，当事人或者有关单位不配合，往返寻找了好多次，费了不少周折但依然不能送达。问题的出现主要有：1受送达人拒绝接收行政处罚决定书，有的虽然接收行政处罚决定书，但拒绝在送达回证上签字或盖章，这种情形也属于拒收。2必须有见证人，无人见证的情况下不适用留置送达。3见证人身份有着较为严格的规定，即有关基层组织或者所在单位的代表。4留置送达的地点为受送达人的住所或从业场所。由于这些规定制约着城管执法机关，从而让一些恶意逃避履行民事义务的当事人就缺少了有效的制约。降低了城管执法机关的执法效率，也造成了一种城管执法资源浪费。“留置送达难”已经成为困扰城管执法机关（人员）的一个难题。
原因分析：从被送达对象可以分三种：1.当事人是公民的。2.当事人是法人、其他组织的。3. 当事人的代理人。这里有的是当事人或当事人与同住的成年家属法律观念不强。他们普遍存有抵赖心理，认为在送达回证上签字就意味着要负法律责任，而拒收则可能减轻或逃脱责任，只要不收就不会有事，或者以拒收来表示对案件的不满，力求避免自己及家属成员到时承担法律责任。也有的是邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场见证困难，他们不愿充当见证人的角色，以“不愿得罪人”为由推辞见证，有着多一事不如少一事的心理，致使留置送达困难。
解决问题的对策，在目前的情况下可以从以下几个方面去做1是以拍摄或拍照的方法将送达过程予以留存。城管执法人员送达行政处罚决定时，遇到受送达人或者他的同住成年家属拒绝签收文书的，以拍照或摄像的形式将送达过程拍下来，制作照片或录像带、VCD保存入卷宗。在拍照、拍摄过程中要使现场记录的内容尽量详尽，对于送达的时间，地点，在场人员等进行记录，特别是对于送达现场建筑物的主要特征，送达的具体位置，送达的具体过程，接收人的体貌特征，接收人是否接收等事项要进行详细记录，在送达回证中注明当时情形，。2公证送达。就是在送达处罚决定书时邀请公证部门的公证员到场，对拒绝接收文书的过程予以记录入卷宗，依据《公证法》的规定公证送达是有法律效力的。3是见证送达。在送达时邀请法律服务所或司法所具有见证资格的人员，对拒绝接收文书的过程予以记录入卷宗。因为民事诉讼法对“基层组织”这一概念未作解释，所以“基层组织”的界限不好把握。一般认为“基层组织”指的是村委会或居委会，至于派出所、司法所、法律服务所，是否属于基层组织没有明确的法律规定，所以我们也完全可以邀请法律服务所或司法所具有见证资格的人员到场见证。不过，上述送达方式中公证送达和见证送达都是需要付费的，济南目前的收费价格是：公证送达的每起价格大约在200～500元，见证送达每起价格大约在100～400元。
笔者认为，上述这些方法都是在按照目前的法律规定进行的留置送达，属权宜之计，是只治标不治本。要解决目前留置送达难的问题，最终还需要从立法层面上予以解决。
作为保障行政处罚程序公正之一的送达程序，在现代法治理念的框架下，显示出其需要改革的必要性。应在立法中考虑对不协助甚至阻挠等消极抵抗送达情形，作出明确规定并且让其承担相应的法律责任。要求留置送达时以有关基层组织或单位代表的实施见证行为为前提，其本身的积极意义在于限制城管执法机关（人员）送达职权的滥用，同时也给城管执法实践中合法有效地适用留置送达带来种种困难，甚至使留置送达无法施行。＜民事诉讼法＞把送达人“应当邀请有关基层组织或单位代表到场”作为送达人的一条义务性规范来规定，而没有规定有关基层组织或单位的代表的见证义务，这些组织或单位是否到场见证取决于其自觉性和法律意识。所以就出现待送达人费尽周折找到有关基层组织或所在单位代表，由于种种原因他们不愿到场见证的情况又屡见不鲜，导致了城管执法机关职能行为的完全取决于其他机关或单位的行为。所以，民事诉讼法规定留置送达时应当邀请基层组织或单位的代表到场，应予修改，取消见证形式的要求，简化留置送达的手续……
最好设立专门的行政处罚（告之）送达规定，摒弃现有的民事诉讼法送达法律条文规定的送达。设立专门的行政处罚（告之）送达规定，找出更适合行政执法机关（人员）的送达方式，让行政执法机关（人员）的行为接受司法机关的审查和监督。执法机关（人员）在履行法律法规赋予的神圣职权，＜民事诉法＞在留置送达问题上对执法机关（人员）的权利作了严格限制，实际表现出对执法机关（人员）的不信任。如果执法机关执法人员不履行职责，滥用其手中简化留置权，其行为在接受司法机关的审查就无法通过，要受到司法机关的追究和监察机关的问责。这样即能制约城管执法机关执法人员，也制约那些恶意逃避履行民事义务的当事人，从而弥补送达工作中的法律漏洞，加大送达力度，确保城管执法工作的顺利进行。[page]
济南市城市管理行政执法局 陈振成
