海南省高级人民法院
行政判决书
(2005)琼行终字第31号
委托代理人王正郭，海南大华园律师事务所律师。
上诉人东方市人民政府、卢灵活因被上诉人王家帮诉其颁发国有土地使用证争议一案，不服海南中级人民法院(2004)海南行初字第108号行政判决，于2004年12月30日通过海南中级人民法院向本院提起上诉，本院于2005年1月20日立案受理后，依法组成合议庭，并于2005年3月31日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人东方市人民政府的委托代理人黄仪及上诉人卢灵活，被上诉人王家邦及其委托代理人王正郭到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准，延长审限二个月，现已审理终结。
经审理查明：该争议地座落于东方市东海北大街，长21米、宽1．7米。1994年12月，经卢灵活的妻子高开桃申请，原东方黎族自治县人民政府(以下简称原东方县政府)给高开桃颁发了东方国用(八所)字第2049号《国有土地使用证》(以下简称2049号《国土证》)。其四至是：东至东方红路、南至王家邦、西至铁路、北至小路，面积108平方米。争议地在南至土地范围内。被上诉人王家邦认为争议地亦在卢灵活的国土证范围内。原东方县政府在颁证前未张榜公告，审批同意发证的时间是1996年2月1日，填发机关签发的时间是1995年9月6日，而发证时间是1994年12月。在二审庭审中东方市的政府解释是：原东方县政府先填写发证时间，后填写审批手续时间，这种不规范的做法在1993年－1994年期间，是比较普遍的现象。规范以后，东方市政府纠正了这种做法。东方市政府作此解释后，王家帮未提出异议。另外，原东方县政府提供的地籍调查表上王家邦的签名，经海南省物证鉴定中心鉴定不是王家邦本人所写。对此，王家帮认为原东方县政府给高开桃颁发的2049号《国土证》程序违法，侵犯了其土地使用权，曾多次向政府有关部门反映，然后于2004年9月6日向海南中级人民法院提起行政诉讼。
另查明：已发生法律效力的海南中级人民法院(2001)海南民终字第162号民事判决认定争议地是卢灵活的合法用地。被上诉人王家帮二次拆除上诉人卢灵活的围墙，属侵权行为，并责令王家帮在判决发生效力之日起5日内恢复原状并赔偿其损失3000元。原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条＂人民法院审查行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查＂的规定，本案审查的具体行政行为是被告东方市人民政府给高开桃颁发的2049号《国土证》。首先，2049号《国土证》登记南至王家邦，但被告颁证前所作的地籍调查表上王家邦签名不是其本人所签，因此2049号《国土证》登记的南至的事实并未得到相邻方王家邦的认可，显然被告颁证违反法定程序，从而导致其颁证行为事实不清。其次，被告颁证前未张榜公告征询异议以及先发证后审查登记，均违反法定程序。综上，被告东方市人民政府给高开桃颁发2049号《国土证》，违反了海南省城镇土地使用权申报登记发证实施办法第八条第二款、《土地登记规则》第六条规定，故被告东方市人民政府给高开桃颁发的2049号《国土证》的具体行政行为应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第3目规定遂判决：一、撤销被告东方市人民政府于1994年12月给第三人颁发第2049号《国土证》的具体行政行为；二、由被告东方市人民政府重新作出具体行政行为。
东方市政府上诉称：第一、王家帮不服上诉人1994年12月给高开桃颁发的2049号《国有土地使用证》的具体行政行为，而于2004年9月2日向海南中级人民法院提起行政诉讼，未经复议前置，违反了法律程序。第二、被上诉人提起的行政诉讼巳超过法定诉讼期限，其诉权不受法律保护。三、撤销上诉人的具体行政行为缺乏充分的法律依据。为此，请二审法院撤销一审判决，维护上诉人的合法权益。
卢灵活上诉称：一审法院直接受理本案违反法定程序；被上诉人提起诉讼已经超过诉讼时效，原审法院认定诉讼时效中断是没有法律依据的；争议的标的已为生效判决的效力所羁束，原审应当裁定不予·受理；原审认定事实不清。为维护法律的尊严，维护政府的形象，保护上诉人的合法权益，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。
王家邦答辩称：一、市政府颁发土地证不是土地纠纷确权，不应复议前置；二、被上诉人知道市政府弄虚作假给卢灵活的妻子高开桃发土地证后，不断申诉主张权利，诉讼时效中断，不存在超过二年诉讼时效的问题；三、民事判决无权对市政府给高开桃发的土地证的合法性进行审判，民事判决对本案行政诉讼无羁束力；四、法院依法纠正政府的非法行政，是维护社会安定，依法治国的重要措施。故请求二审法院维持一审判决，驳回二上诉人的上诉请求。
本院认为：原东方县政府给高开桃颁发2049号《国土证》的行为不属于土地确权纠纷，不适用《行政复议法》第30条规定的复议前置；原审认定被上诉人王家帮起诉原东方县政府给高开桃颁发的2049号《国土证》没有超过诉讼时效的证据充分。原东方县政府在颁证前未张榜公告，审批同意发证的时间是1996年2月1日，填发机关签发的时间是1995年9月6日，而发证时间是1994年12月。对此，在二审庭审中东方市政府已作了解释，王家帮未提出异议。地籍调查表中王家帮没有签字是事实，但王家帮在一、二审开庭中也不能举出卢灵活的2049号《国土证》侵犯了王家帮的土地使用权的证据。因此，原东方县政府给高开桃颁发的2049号《国土证》虽然程序上有不规范之处，但不影响政府实体处理的合法性和正确性。
综上，原审认定事实基本清楚，但适用法律有误。二上诉人认为2049号《国土证》未侵害王家帮的宅基地，撤销该证行为缺乏充分的法律依据的上诉理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第(3)项之规定，判决如下：
一、撤销海南省海南中级人民法院(2004)海南行初字第108号行政判决；
二、驳回被上诉人王家帮的诉讼请求；
一、二审案件受理费共计人民币200元，由被上诉人负担。二审时由上诉人东方市政府和卢灵活各预交案件受理费100元，在本判决生效后十日内由被上诉人王家帮直接付给东方市政府100元，本院退还卢灵活100元。
本判决为终审判决。
