案情◆◆◆
最近，某政府采购中心组织了专业体育项目器材租赁服务竞争性谈判采购项目，这是该中心十几年来第一次进行该类项目的采购。公告发出后，到规定的截止时间，只有两家供应商前来参加谈判，因采购单位要组织重要的国际赛事，时间较紧，不能反复进行采购，因此在征得监管部门同意后采购活动继续进行。最终，报价低于采购文件公布的预算且最低的供应商成为候选成交供应商，而另一家供应商的报价则超出了采购文件公布的预算。结果公布后，没有成交的供应商以该项目违反《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号，简称“74号令”)第三十三条和三十七条规定为由提出质疑，采购中心经复审终止了这次采购。但下面如何进行采购，采购中心犯难了。
经了解，该体育项目比较专业，不属于比较普及的项目，且所需器材花费较大，因此周边地区经营该器材租赁的供应商很少，前来参加谈判的供应商是外省周边两个经济发达地区的供应商。国内几个开展此项体育活动的省份也有几个此类供应商，但因离该省较远，考虑成本因素，不愿意前来。如果该项目重新采购，在没有新的供应商加入的前提下，即使两家供应商的报价都在预算内，采购结果公布后，没有成交的供应商仍可以不足三家为由提起质疑，则这个采购项目也就无法完成。
思考◆◆◆
首先，74号令第十二条明确规定了选择参与竞争性谈判或询价采购供应商的三种办法，即发布公告、从省级供应商库中随机抽取、采购人和评委书面推荐。在绝大多数情况下，采购活动中都会有三家以上的供应商参与。但在一些特殊的采购项目上不管采用哪种方式，都存在一个问题，即可能出现参与采购活动的供应商、实质性响应的供应商或报价在预算内的供应商不足三家的情形。
其次，根据74号令第三十三条、三十七条、第五十条的规定出现上述情况采购活动应当终止。如果上述情况中只有一家供应商，采购人或采购代理机构还可以请示同级财政部门改为单一来源采购。如果只有两家，按74号令要求应当终止采购，重新组织，但如果重新组织后仍只有两家怎么办，74号令没有规定。采购代理机构只能再次重新组织。而采购人认为已邀请了三家以上的供应商，不能因为有的供应商不来，就使采购单位的相关工作无法及时开展，如果一直凑不齐三家，难道采购活动就无法进行了?
事实上，自今年2月1日74号令施行以来，在一些专业设备和专业服务项目的采购上不时出现只有两家供应商的情形。在此以前，竞争性谈判和询价采购到规定的截止时间，如果只有两家供应商参与，只要评委审核采购文件没有排他性、歧视性条款，采购中心按规定在财政部门指定媒体发布公告，且没有供应商对采购文件提出质疑，则采购活动继续进行，最终评出成交供应商。但74号令实施后，只能当场终止采购，重新组织采购活动。这种情况有可能迫使个别采购人和供应商在知道参与采购活动的供应商不足三家的情况下采取不适当的方式特意邀请其他供应商前来陪衬，以便凑足三家供应商，使采购活动得以继续进行。而采购代理机构则可以建议采购人在时间充足的情况下这样来操作，即在竞争性谈判或询价采购第一次只有两家供应商前来参与的情况下，采购终止，改用公开招标方式，到截止时间只有两家供应商参与，宣布废标，同时向监管部门申请采用竞争性谈判或询价采购方式，监管部门批准后，再邀请原来投标的两家供应商前来谈判或报价，此后无论实质性响应的供应商或报价在预算内的供应商是一家还是两家，采购活动仍然能够进行。只不过完成这个采购项目的时间大大延长而已，虽然其采购金额可能只有几十万元或十几万元。
关于造成供应商不足三家的情况主要有以下几方面原因：经营该产品的供应商或提供某种服务的供应商在一定地区确实很少;由于非招标采购方式的金额都较小(一般在100万元以下)，且成交标准以低价为主，部分供应商估计自己不容易成交，因此兴趣不大，不愿参加;供应商不知道采购信息，没有参加;由于采购文件公布了采购预算，如果预算较低，部分供应商觉得无利可图，不愿参加。
尤其是一些偶尔采购一次，且属于专业设备和专业服务的项目，即使采用74号令第十二条规定的第三种方式，由采购人和评委推荐，也很难保证有三家以上供应商参与采购活动。
此外，采购人，采购代理机构发布采购公告意味着向所有潜在的供应商发出了邀请;采用随机方式或推荐方式邀请三家以上供应商，也体现了采购方的诚意。但这并不意味着被邀请的供应商就有义务必须参加这次采购活动。因此一味地要求参与采购的供应商必须满足三家，有时可能是强人所难。
实际上74号令第二十七条第二款规定，公开招标的货物、服务项目，如果提交投标文件或者经评审实质性响应招标文件要求的供应商只有两家时，采购人、采购代理机构可经本级财政部门批准与该两家供应商进行竞争性谈判采购，符合这种情形的供应商最低数量可以为两家。也就是说公开招标转为竞争性谈判后，供应商的最低数量可以为两家。有一种观点认为，没有达到必须进行公开招标标准而采用竞争性谈判和询价采购的项目，也可以比照此款执行。但笔者理解，该条款仅适用公开招标转竞争性谈判这种情况，并不适用首次采用竞争性谈判或询价采购方式的情形。否则，第三十三条、第三十七条、第五十条的有关规定，就没有存在的必要了。特别是第五十条中规定的没有例外的情形。
综上所述，为实事求是地解决问题，笔者认为，权威部门应当以条规解释的形式明确规定。竞争性谈判在财政部门指定的媒体发布公告后或邀请了三家以上供应商后，到规定的截止时间，不足三家供应商参与的或实质性响应的供应商不足三家的或最终报价在预算内不足三家的，且经评审专家确认采购文件没有歧视性、排他性条款，采购程序合法，采购人、采购代理机构可以向监管部门申请，经批准后采购活动继续进行。如果从谨慎性角度出发，也可以规定，在重新组织采购后，仍不足三家供应商响应或报价在预算内的，经评审专家确认采购文件没有歧视性、排他性条款的，且采购程序合法，采购人、采购代理机构可以向监管部门申请，经批准后采购活动继续进行。
