农村集体土地所有权是一种极其特殊的所有权类型。民法学界对其性质、主体、运作机制等缺乏深刻的认识，未能给立法提供坚实的理论支撑，导致迄今为止我国的农村集体土地所有权法律制度依然十分粗糙，集体土地所有权的运转在实践中产生了诸多问题，而且在一定程度上也制约了农村土地用益物权流转制度的发展，因为农村土地用益物权是以权能分离的方式从集体土地所有权衍生出来的。本文拟从我国农村集体土地所有权的性质与现状考察入手，对其程序建构以及农村土地物权流转制度的变革模式问题进行探究。
一、农村集体土地所有权的法律性质与现状剖析
(一)农村集体土地所有权的法律性质
关于农村集体土地所有权的法律性质，我国民法学界存在较大争议。有学者认为，集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权，既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有。 [1]有学者认为，集体土地所有权在性质上属于一种合作社所有权。 [2]127有学者认为，集体土地所有权在性质上是一种法人所有权。 [3]有学者认为，集体土地所有权是个人化与法人化的契合，集体土地为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体土地享有股权或社员权。 [4]有学者借鉴日耳曼法上的总有概念，认为我国农村集体土地所有权是一种新型的总有，即“总同共有”。 [5]483-485
以上诸学说都是从权利主体构成形态的角度诠释农村集体土地所有权的性质。由于我国法律迄今为止对于农村集体土地所有权主体构造的规定还很不完备，所以很难从这个角度在理论上对农村集体土地所有权的性质予以清晰地界定。每种观点看起来都有几分道理，但与实际情况又并不完全契合，多少都有些牵强之处。笔者无意从这个角度探究农村集体土地所有权的性质，在构建比较完备的集体土地所有权主体制度之前，这样的探究是不会取得实质性成果的。对于农村集体土地所有权的性质，当下更有意义的是从权利功能的角度对其予以界定，然后以此为基础探讨如何完善农村集体土地所有权制度。
农村集体土地所有权的功能是让集体成员能够以共同支配的方式共享土地的利益。与个人所有权相比，区别仅仅在于支配的方式，而在目的上则是相同的，都是为了实现私法上的利益。“集体”是一定区域内的农民基于特定的关系组合而成的共同体，其对土地享有的利益是特定数量的人的共同利益，而不是与社会整体秩序相关的社会公共利益或与国家安全、统一、稳定相关的国家利益。既然如此，农村集体土地所有权在性质上就是一种私权，而不是公权。“公权为国家之法律关系，而私权则为无关国家之法律关系……私权云者，即于私法关系，有享受利益之地位之谓也。” [6]80明确农村集体土地所有权的私权本质对于农村集体土地所有权制度乃至整个集体土地物权制度体系的立法构造具有根本性的意义。作为私权，农村集体土地所有权的制度构造应当符合私法固有的逻辑与价值理念，尽量淡化公法性的考量。其权利人应当被视为独立、自主的民事主体，即私法上的人。其权利的行使应当体现私法自治原则，权利人在不损害社会公共利益并且不违背宪法所确立的基本经济制度的前提下可以自由地决定如何利用或处分其财产。当然，这是农村集体土地所有权的理想形态，我国现行的农村集体土地所有权与此相比尚有一定的差距。[page]
(二)农村集体土地所有权的现状剖析
我国现行农村集体土地所有权不具备自主性、完整性与自治性，它是一种残缺而且异化的所有权。之所以说它是残缺的，是因为它受国家公权力的过度控制，主要包括政府对农村集体土地的管制权与征收征用权。之所以说它是异化的，是因为它的运作过程往往不能真正体现集体成员的意志，而是被村民委员会、村集体经济组织、村内次级集体经济组织等机构的干部操纵。
农村集体土地的管制权主要表现为政府对集体土地利用或处分行为的审批权。按照我国《农村土地承包法》的规定，农村集体经济组织可以将荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地发包给本集体经济组织以外的人，但需要报乡(镇)人民政府批准。按照我国《土地管理法》的规定，集体经济组织将其土地提供给其成员或其所设立的企事业单位用于非农建设，需要县级以上人民政府批准，在实践中还需要先由乡(镇)政府的审批。集体经济组织不得直接将建设用地出让给本集体经济组织以外的人，只能将集体土地征收为国有土地再出让，而农民集体不能从中获得真正意义上的土地收益。
依照我国《物权法》第42、44条的规定，国家出于公共利益的需要可以对集体土地实行征收或征用(在以往我国的法律文本中,二者统称为“征用”,但2004年3月新修订的《宪法》对征收与征用作了区分, 2007年制定的《物权法》沿用了这种区分。)。从表面上看，这样的规定似乎没什么问题，几乎在任何一个国家，政府出于公共利益的需要都有权征收或征用土地。然而，近年来我国的实践表明，地方政府经常滥用对集体土地的征收征用权。由于征收、征用的程序缺乏周全的设计，地方政府总是任意地扩张征收征用权，就连房地产开发、建造休闲娱乐场所等都能被视为出于公共利益需要从而征收农村集体土地，导致农村土地大量流失。这种欠缺制度的有效约束从而普遍被滥用的征地权显然是国家公权力对农村集体土地的过度控制。在《物权法》的起草过程中，民法学界曾强烈呼吁构建完备的征收制度对政府的征地权进行规制，但《物权法》对此所作的努力却相当有限，只有两个条款作了比较笼统的规定。
在私法上，所有权包含占有、使用、收益、处分以及物权请求权等权能。我国农村集体土地所有权并不完全具备这些权能。行政机关对集体土地的管制损害了集体土地所有权的处分与收益权能，对集体土地的过度征收与征用直接危及集体土地所有权的存续。显然，在当前农村，被国家公权力过度控制的集体土地所有权的权能是残缺不全的。从上个世纪初开始，我国的国家公权力逐渐向乡村社会灌输。上个世纪50年代之后，经过数次政治运动，这种权力灌输达到空前的程度。 [7]110最近十几年来国家提倡村民自治，国家公权力逐步退出乡村经济领域，然而，在退却的过程中国家公权力却在一定程度上以隐蔽的方式残留下来。地方政府对农村集体土地的控制就是一个表现。[page]
实际上，即便不考虑国家公权力对集体土地的控制现象，我国当前的农村集体土地所有权也未能按照私法固有的逻辑来运作。按照《物权法》第60条的规定，土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权，分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。①从理论上说，村委会、集体经济组织等村社机构是农民集体的代表机关，其负责人是农民集体的法定代表人。依据民法的基本原理，作为代表机关，其成员的职务行为应当以实现集体的利益为目的，他们的行为代表了集体的行为。然而，事实并非如此。以村委会为例。当前我国的村委会无论在选举方面还是在职权的行使方面民主化的程度都普遍较低。村民缺乏有效的手段监督村委会，无法对村委会形成足够的外部压力，所以村委会对集体土地的经营管理自然就难以真正体现村民集体的意志或者说符合村民集体的利益。如前所述，农民集体原则上无权将其土地出让给本集体经济组织以外的单位或个人用于非农建设，但依《土地管理法》第60条的规定，农民集体可以用土地使用权入股与本集体经济组织以外的人共同创办企业。在实践中，这个例外条款普遍被村社干部滥用。他们经常以入股、联营为名将农地转变为建设用地变相出让给外来企业，从中获得一笔价金。这笔价金有一小部分支付给被出让的农地的承包人，其余的作为村财政收入，当然大部分最终都以各种形式被村干部挥霍掉或转入其私人腰包。有些村社干部甚至从土地受让人那里收取回扣，从而少算土地出让金。除了这种变相出让以外，在靠近城镇的农村还普遍存在村委会直接将土地出让给外来的企业用于开发房地产、修建厂房或由村委会建造住宅并将其出售给本集体经济组织以外的个人之现象，其中有些事后由用地单位或个人向政府补办征地手续，有些则始终没办理，所得的土地出让金有相当一部分变为村干部的私人财产。由此也产生了近年来广受争议的“小产权”房问题。村委会将土地变相出让或直接出让给外来企业或个人时，并非都经过村民会议同意。在法律上，土地归村民集体所有，全体村民本来都有权从土地出让中获得一定的利益，但在实践中集体的成员通常从中得不到太多利益。可以说，村委会出让集体土地的行为在绝大多数情形中并不符合集体成员的意志与利益。在此种场合，并不是村民集体在行使其土地所有权，而是村社干部行使其对于集体土地的权力以便谋取个人私利。
农民集体尽管在名义上是集体土地的所有权人，但其权利一方面受到公权力的束缚变得残缺不全，另一方面总是被村社干部的意志阻隔从而未能传达至集体土地，最终异化为村社干部的权力。这就是我国农村集体土地所有权的现实样态，它与民法学理中的所有权范型存在诸多差异，甚至与立法文本中的农村集体土地所有权理想也不相吻合。[page]
二、农村集体土地所有权的程序建构
我国现行农村集体土地所有权的残缺和异化与其作为私权的本质是相背离的。在未来的立法中，应该逐步解除行政权力对于农村集体土地所有权的控制，使其权能更加完备。当然，这需要经历一次立法观念的转型过程。目前我国农村集体土地法律制度在很大程度上仍然是以“所有制”这个概念为逻辑支点的。所有制并不是一个法律概念，而是政治经济学上的概念，它与所有权既有联系也有区别。二者的区别主要在于：所有权概念蕴含了主体独立、地位平等、意志自由等私法上的价值内核，而所有制概念则欠缺这些价值内核，它强调的是经济资源的事实上的配置格局。尽管所有权是所有制在法律上的表现，但不能将二者等同，民法有其特定的价值体系与概念构造，所有制必须经过民法学理上的“转译”过程、借助民法概念的媒介才能体现于民法制度体系中。譬如，国家投资于股份制企业，这部分投资具有国家所有制的属性，因为国家能够以某种方式控制它，但在法律上不能说国家对这笔已经投入企业的资产享有所有权，所有权属于企业法人，国家只享有股权。农民集体如果将其资产投入股份制企业，也是如此。因此，民事立法不能直接以所有制概念作为逻辑支点，而是应该以所有权概念为逻辑支点。由于在相当长的一段时期里我国民法学理传统中断，民事立法缺乏科学的民法理论支撑，导致农村集体土地法律制度远离了民法固有的价值理念。尽管在立法文本上使用“所有权”这一词语，但却名不副实，作为土地所有权主体的农民集体并未被看作独立的具备自由意志的“私法上的人”，集体土地所有权也因此成为残缺的所有权。
我国未来民法典或单行法中的集体土地所有权应当是蕴涵了主体独立、地位平等、意志自由等价值理念的真正意义上的财产所有权，农民集体对其财产享有独立、完整的所有权。然而，如果仅仅停留在这个层面上，并不能真正解决我国农村集体土地所有权面临的困境，因为法律文本上独立、完整的集体土地所有权在现实中仍有可能异化为村社干部的权力，集体土地所有权的实现依然成为问题。发生异化的一个重要原因(但不是唯一原因)在于现行农村集体土地所有权欠缺完备的程序规则。
现行法关于农村集体土地所有权主体的规定主要有《民法通则》第74条、《土地管理法》第8条、《物权法》第60条，但这些规定只是简单地宣布哪些财产归农民集体所有，并未具体规定集体土地所有权的运作程序。尽管《农村土地承包法》规定了农地发包程序，但这些规定依然过于笼统，可操作性不强，而且只涉及集体土地所有权行使的一个方面。目前有不少省(市)制定了关于集体经济组织的地方性法规，但对于该组织的运作程序普遍缺乏具体明确的规定 [8]332-334。解决我国农村集体土地所有权异化问题要求立法者针对集体土地所有权行使的特殊性为其建构专门的程序。此种程序应尽可能地确保作为集体成员的村民有机会参与形成有关集体土地经营、处分的决策，有机会对集体代表机构的职务活动进行监督，或者有机会以其他方式将其意志融入集体土地所有权的运作过程中。总之，程序建构的目标是最大限度地促进集体所有权运作的民主化。[page]
笔者认为，为了确保集体土地所有权行使程序的可操作性，农民集体的规模不宜太大。按照我国现行法的相关规定，农民集体有三种：乡(镇)集体、村集体以及村内若干个次级的农民集体(即所谓的“组”)。它们分别由当年的人民公社、大队、生产队演化而来 [9]。在当年的“三级所有”体制中，这三种集体是层层控制的关系，即公社控制着大队、大队控制着生产队。经历了二十多年的改革实践之后，这三种集体之间的关系发生了一些变化。乡(镇)集体逐渐淡出农村经济舞台，目前真正属于乡(镇)集体所有的土地已经不多，某些土地与其说归乡(镇)农民集体所有，还不如说归乡(镇)政府所有。在当前的集体经济体制中，村集体无疑处于核心地位，不但直接拥有以前属于大队的集体土地，而且还以各种形式控制着本应该属于组所有的集体土地。从法律上看，村民会议是村集体的最高权力机关或者说意思形成机关。然而，当前我国农村，人们参与公共生活的热情并不高，村民们往往把主要精力投入到自家的发财致富上，对于乡村公共活动比较淡漠。因此，在那些规模稍微大一点的村庄，村民会议召集的难度很大，即便偶尔能召开会议，由于人数太多，也很难通过讨论形成集体意志，最终还是由村干部说了算，村民会议已蜕变成村干部为其权力寻求合法外衣的工具。在该体制下，农民集体的土地所有权易异化为村社干部的赢利型权力。
很显然，集体规模太大是农村集体土地所有权民主化运作的一个重大障碍。笔者认为，为了克服这一障碍，在立法上应当以组作为农民集体的主要形态，把绝大部分集体土地划归村内各组所有，尤其是耕地。当然，某些在性质上不宜或者说没必要划归各组所有的土地仍应当归村集体所有，比如荒山、荒滩、荒沟、荒丘等。应当在法律上明确规定村集体及村社机构不得干预、侵犯、剥夺村内各组的土地所有权。至于乡(镇)集体，没有必要再予以保留。一个乡镇通常有数万人口，在技术上根本不可能由数万农民形成集体意志，也不可能由他们分享集体土地的收益。所谓的乡(镇)集体只不过是一个虚构的概念而已，在未来的相关立法中，应当把这种集体形态取消。原属于乡(镇)集体所有的财产应当重新确定其归属，比如水利、教育、文化、卫生设施应当确定为国家所有，乡(镇)办企业应当改制为由各村集体按照一定比例持股的股份制企业。
笔者认为，我国未来立法(既可以是民法典也可以是单行法)中的集体土地所有权运作程序应当包括集体成员大会的召集程序、表决程序、少数派救济程序、日常事务执行及其监督程序等。[page]
集体成员大会是集体的意思机关或者说决策机关。对于村内各组集体所有的土地，任何一项处分行为都应当提交成员大会讨论表决。按照前述立法建议，由村内各组集体所有的财产主要是像耕地那样的能够直接给村民带来经济利益的财产，其处分在很大程度上关系到村民的长久生计问题，理应由组的成员大会进行表决。组的成员数量相对较少，发生财产处分的机会一般也不会太多，所以召开成员大会对财产处分(包括对内处分与对外处分)进行表决具有较强的可行性。每组可以选出一名组长与一名副组长，其主要职责是在必要时召集并主持小组成员大会，除此之外不应该赋予其更多的权力，以防止其滥用权力。召开小组成员大会应当提前一定时间通知各成员，而且必须有4/5以上成员(可委托代理人)参加方可召开。如果表决的事项是集体土地的对外处分，比如将集体土地发包或出让给本组以外的人，应当经到会成员4/5多数通过，因为这种处分行为对集体成员的利益有重大影响，应当慎重决策;如果表决事项是集体土地的对内处分，比如土地发包给本组成员，只须经到会成员2/3多数通过即可。少数派成员如果认为集体成员大会在召集、表决等环节违反程序或者有证据表明组长、副组长或利害关系人为谋取私利使用不正当手段操纵成员大会的表决过程，有权向基层政府的相关部门投诉，或向法院起诉。在这方面，《物权法》第78条第2款关于受害业主对于业主大会或业主委员会决定的撤销权之规定值得推广。
如前所述，由村集体所有应限定于荒山、荒滩、荒沟、荒丘等与村民个人的切身利益关系不大的土地，所以其土地所有权的运作程序不必设计得像村内各组的土地所有权运作程序那样严格，只须对现行法所规定的程序作一些修改即可，比如重大财产处分行为的表决程序可以规定得更严格一些、可增设少数派成员的救济程序等。
对于农村集体所有权的运作程序，农民集体应当享有一定的自主决定权。哈耶克认为，人是无知的，与人类文明在其进化过程中所利用的全部知识相比，最聪明的人和最愚蠢的人所拥有的知识都显得十分贫乏，因此，任何人或任何组织都不应该凭借一己之理性对社会生活进行规划、设计并将其强加给社会，明智的做法是实行一种自由制度，让无数的个人自由地运用其知识解决其生活中的问题并让他们在社会合作过程中充分利用他人的知识。 [10]44-63对于农村集体所有权而言，我国的农村极其广阔，各个地方的自然条件、社会环境、文化传统以及经济发展状况差别很大，集体所有权究竟应当按照何种程序来运作才能实现最佳效果，不可一概而论。克利福德·吉尔兹把法律看作一种地方性知识， [11]73笔者以为，我国农村集体所有权的运作程序在很大程度上就是地方性知识———不同的村庄可能有不同的有效解决方案。法律专家或立法者设计的运作程序所依据的只是少数几个人的知识，如果以普适主义的姿态将此种程序强制性地推行于各地乡村，那就等于将几个人的理性强加给几亿村民，其结果只能是无数的富有创造力的“地方性知识”遭到压抑与埋没。[page]
集体土地所有权是一种私法上的权利，农民集体以何种方式行使其所有权归根到底属于其意思自治范畴内的问题，换言之，集体成员有权针对集体土地所有权的运作程序进行自由的商谈并达成意思表示一致，即契约，国家应当对这种契约的效力予以认可。国家立法固然应当设计一套集体土地的运作程序，但这种程序不应该是强行性的，而应当理解为一种补充性的行为规范———如果集体成员没有就集体土地所有权的运作程序达成协议，那么他们就应当按照法定程序来行使集体土地所有权。基于此，笔者认为，在我国未来立法中，除了应当明确规定农村集体土地所有权的具体运作程序之外，还应当规定集体成员可以在集体财产自治章程中对此种程序另行约定。当然，这种约定不应当剥夺或限制集体成员的一些最基本的权利，比如少数派成员的救济权、集体成员对重大财产处分行为的表决权等。另一方面，集体财产自治章程本身的制定与修改程序应当由法律作出强行性规定，以防止村社干部随意地制定、修改章程并在其中规定便于其滥用权力的运作程序。要而言之，农民集体对于其土地所有权运作程序享有有限的自主决定权。
三、程序建构的限度与农村土地物权流转制度变革的渐进性
农村集体土地所有权程序建构的意义在于，集体成员可以依法定或约定程序以自治的方式对于集体土地的利用与处分进行决策，土地所有权的行使能够体现集体成员的意愿而不仅仅是村社干部权力作用的结果。按照这种逻辑，只要不与土地公有制相违背，农民集体可以自由地进行土地物权的流转，我国现行法上关于农村土地物权流转(土地所有权转让除外)的限制性规定应当取消。按照现行法的规定，集体土地不能直接出让给城镇的单位或个人用于非农建设，只能提供给乡村企事业单位与农村居民使用，或者先征为国有土地再由政府出让给城镇的单位或个人使用;将“四荒”土地发包给本集体经济组织以外的人，需要报乡(镇)人民政府批准。这些限制性规定体现了国家公权力对集体土地所有权的干涉，违背了市场经济的基本要求，导致农村地产市场成为一个封闭的系统，与城镇地产市场相互隔绝，唯一合法的通道是国家征收。按照《物权法》第42条的规定，国家只有出于公共利益的需要才能征收集体土地，如果严格掌握“公共利益”这一标准，兴办企业一般不能认定为出于“公共利益的需要”，从而不能征收集体土地，只能通过二级地产市场购买已经开发利用的土地之使用权，选择余地很小，必然妨碍社会经济发展。对此，笔者认为，一方面应该严格控制国家的征收权，以防止公权力吞噬私权利;另一方面应该允许农民集体在符合土地利用规划与耕地保护国策的前提下，按照一定的程序将建设用地出让给本集体经济组织以外的企业，以满足经济建设的用地需求。实际上，如果不允许农民集体直接出让建设用地，各类企业也会以其他方式规避法律，占用集体土地，因为企业用地需求是客观存在的。与其如此，还不如允许集体建设用地直接出让。近年来，我国有些地方已经对集体建设用地直接出让进行了尝试， [12]对于其中的成功经验应当进行总结推广。[page]
至于现行集体土地物权背负的保护耕地、增加国家财政收入等政策目标可以通过其他途径来实现。对于耕地保护，实际上我国目前已经有相应的法律措施。现行《土地管理法》及其实施条例中有关土地规划、基本农田保护、农用地转非农建设用地审批等事项的规定绝大部分都可以保留。只要严格贯彻，这些规定足以达到保护耕地的目的，没必要对城乡之间土地物权的流转施加额外的限制。取消此类限制意味着国家丧失城乡地产流转的垄断地位，从而失去一个重要的财政来源，这笔损失在一定程度上可以通过税收得到弥补：农民集体将建设用地出让给本集体经济组织以外的企业，一般都有较大的增值，应当由出让人向国家缴纳一定的税款。国家可以将所征收的土地增值税款用于城乡基础设施建设，此外还可以借助税收手段调节土地的利用。
毫无疑问，农村土地物权流转方面的限制应当解除，但应当循序渐进，因为农村集体土地所有权主体的运作程序在相当长的时期内只能发挥有限的实效。假如立即完全放开土地物权流转限制，容易导致村社干部操纵“集体”，滥用权力，损害集体成员的利益。从理论上看，集体是一个凌驾于其成员之上的超然团体，集体土地是各成员公有的财产，集体有其公共机关———成员大会与执行机构。然而，集体需要在乡土社会中运行，作为集体成员的村民以及村社干部在很大程度上是依循乡土的差序伦理来参与集体生活的。村民眼中看到的往往只是其他集体成员与自己的亲缘、地缘以及交情上的差等关系。选举村社干部时，村民们倾向于将选票投给与自己关系近的人，以便于进行互惠的利益交换。在集体土地所有权的运作过程中，村民也倾向于利用他们与掌握权力资源的村社干部之间亲疏不等的关系，依据互惠的原则获取份额不等的隐性利益。即使集体土地所有权的运作程序设计得很完备，让集体成员有充分的机会参与集体决策的形成，那些意图从财产处分中获取利益的村社干部或利害关系人也会设法利用其与某些集体成员之间差序的互惠关系赢得他们的支持。这种以互惠方式换来的支持如果具备一定的稳定性就会形成一种社会性的权力资源。集体土地所有权将会由于此种权力的侵蚀而在一定程度上被无形地消解。
按照经济学家诺斯的看法，制度变迁与社会行动者的观念形态有莫大的关系，如果社会行动者的观念形态与制度变革的理想相契合，变革的成本将大幅下降。 [13]57在当下我国土地制度创新上，包括土地执法部门、立法部门以及土地权利人在内的所有社会行动者的观念形态都需要经历一个长期的转型过程。邓正来先生认为，处于转型期的中国社会有三种知识系统，即以中国差等结构为依归的文化传统，以全权国家为核心的新传统和百年来因变革而传入的西方文化传统。 [14]3当前，我国的土地执法部门、立法部门与土地权利人的观念形态基本上属于其中的第一种与第二种文化传统，而法学界的主流观念形态则属于第三种文化传统。法律现代化目标的实现要求社会行动者更多地肯认、接受第三种文化传统，但现实地说，不可能全盘接受第三种，并且完全抛弃前两种。美国学者埃尔曼认为，所有文化类型都必然是历史的和渐进的，一经确立，它们便能长久地存在，直到其起源时的特殊社会条件消失之后。 [15]10事实的确如此。文化传统是一种群体记忆，要使该群体忘却在其头脑中积淀了几十年、几百年甚至几千年的思想信念，就必须对其进行长时间的启蒙与教化，同时还要通过科技与经济的发展改变其生活场景。这意味着文化传统的转型或者在本文的研究题域中土地制度创新的社会行动者之观念转型需要相当长的时间。土地物权流转制度变革的进度应当与此种观念转型的进度保持协调，因为“当法律规定和根深蒂固的态度及信念之间展现鸿沟时，法律就不能改变人们的行为”。 [15]241[page]
总之，当前我国乡村社会结构、文化传统与农民的法观念等因素的制约决定了农村集体土地所有权程序建构只能产生有限的实效，仅凭制度文本上的程序设计不可能完全治愈农村集体土地所有权的痼疾，因为程序性规范的欠缺只不过是诸多病因中的一种而已。与此相应，农村土地物权流转制度只能采用渐进式的变革模式。只有当广大农民具备必要的私权意识、法治观念与足够的公共参与能力，能够在公共场合依照既定的程序恰当地表达其利益诉求并且平等地进行商谈、论辩时，集体土地所有权的运作程序才能产生预期的效果，才能真正体现集体成员的共同意志。此时方可赋予农民集体完全的自治权，而在此之前关于集体土地处分上的限制还需要部分地予以保留。制度变革的压力需要时间来承载，任何操之过急的激进式变革行动必然导致变革预期的落空，甚至还会产生诸多负面效应。对于涉及亿万农民切身利益的农村土地物权制度的变革而言，尤其如此，渐进式的变革模式是必然选择。
