如何反映我国宪法确立的基本经济制度,实现对国家所有权、集体所有权和个人所有权的平等保护,是我国当前物权立法面临的重大疑难问题。对这一问题的研究和解决是物权立法最后攻坚阶段的主要任务。从当前的讨论情况来看,法学界关于物权立法如何对国家所有权、集体所有权和个人所有权采取平等保护原则在认识上并不完全一致,即使在一致主张的平等保护原则下,学者之间对于平等保护原则含义的理解以及物权立法应如何通过具体的立法规定实现对国家、集体和个人所有权的平等保护,仍有不同观点,研究也尚待深入。笔者拟对物权法平等保护原则略陈浅见,以期对物权立法有所裨益。
一、物权平等保护原则内涵之澄清
王利明教授指出:“所谓物权法的平等保护原则是指物权的主体在法律地位上是平等的,其享有的所有权和其他物权在受到侵害以后,应当受到物权法的平等保护。”物权法的平等保护原则可以从三个方面理解:一是物权主体平等;二是在发生物权纠纷时针对各个主体适用平等规则解决纠纷;三是在物权受到侵害后对各个主体的物权平等保护。[1]马骏驹教授论述的物权法“平等对待”与“一体保护”原则是指:“在物权法的物权体系中,国家、集体对于公有财产的归属权,将被界定为所有权。在此基础上,国家、集体的所有权就将与其他非公有制主体的所有权获得共生,而共同适用物权法关于所有权之效力和保护的规定。”[2]孙宪忠教授指出:“一体承认、平等保护的原则,简单地说,就是物权法必须对我国目前存在的各种类型的财产所有权在法律上给予平等的承认和保护的原则。”[3]由此可见,这些学者对物权法的平等保护原则的表述既有共同点,又不尽相同。其共同点在于都强调各个主体享有的所有权在被侵害时应当受到物权法的平等保护。所不同的是王利明教授的表述侧重于从民法的基本原则——平等原则——出发,一般地强调各个主体之间地位平等,因而对其所有权和物权应平等地给予保护。而马骏驹教授和孙宪忠教授并不只是从一般主体地位平等说明平等保护原则的含义,而是侧重于从所有权类型平等,强调对公有财产权和私人所有权的平等保护,即国家、集体和私人所有权的平等保护。当然,其前提是承认所有权主体应当一律平等。笔者认为,平等原则作为民法的基本原则既然适用于物权法就必然要求物权主体地位的平等及其对各类主体的物权平等保护。就一般民事主体而言,自然人之间、法人之间以及他们相互之间的地位是平等的,其物权是平等地受法律保护的,这是由民法基本原则已经解决的问题。在物权法领域涉及国家、集体这些特殊主体对国家财产和集体财产享有所有权时,他们能否同私人(个人、法人)主体享有的所有权或其他物权平等地受到法律保护,则是物权法面临的特殊问题。问题的成因在于传统民法对所有权不作以所有制为标准的类型划分,无论是自然人所有权还是法人所有权都是平等主体的所有权,即一体承认的所有权,当然依民法的平等原则受到法律的平等保护。但社会主义民法以不同的所有制形式为基础将所有权的类型划分为国家所有权、集体所有权和个人所有权。按照改革开放以前从苏联继受的社会主义所有制理论,国家所有制即全民所有制,是社会主义的高级所有制形式,集体所有制是社会主义的低级所有制形式,集体所有制要向国家所有制过渡。因此,集体利益、个人利益都要服从国家利益,个人利益要服从集体利益,小集体利益要服从大集体利益。社会主义的基本经济制度以社会主义全民所有制和劳动群众的集体所有制为主体,个体经济则是社会主义经济的补充。这种所有制理论反映在所有权的类型划分上就给人一种国家所有权、集体所有权和个人所有权的地位不平等的印象。正是基于这种认识,一些人就认为物权法不应对国家、集体、个人所有权平等保护,否则在形式上是平等保护,实质则是保护私有制。因此,这是物权法平等保护原则首先要解决的问题。另外,国家所有权的行使往往借助于国家的公权力,在其权利设定、变动以及物权行使的基本规则等方面都有不同于私人所有权的规则,因而有学者认为它属于公权力,与私人所有权不处于同一法律关系领域,其相互之间不可能居于完全平等的相互地位。[4][page]
这些情况都表明物权法平等原则的重点是解决所有权类型的平等问题。它虽然以民法平等原则为基础,是民法平等原则在物权法领域的体现,其基本含义是物权主体在法律地位上的平等,各个主体合法取得的所有权和其他物权在受到侵害以后都平等地受法律保护,但其含义应当进一步明确各种所有权类型的平等,清楚表明国家所有权、集体所有权、私人所有权平等地受法律保护,各类主体合法取得的财产所有权和其他物权平等地受法律保护。
二、所有权类型之间平等关系之确立
物权法平等保护原则含义的重点在于揭示国家所有权、集体所有权、私人所有权的平等保护。但在这些所有权类型之间能否做到平等保护,对这一问题的不同回答是物权法能否采纳平等保护原则的根本分歧所在。有学者认为,公有经济与非公有经济在宪法中的地位是有别的。[5]因而他们反对私有财产和公有财产的平等保护,强调对关系国计民生的财产实施特殊保护。对此,笔者认为这种观点混淆了经济制度与民事法律关系的界限,将某种所有制经济力量抽象地在国家经济生活中的地位混同为具体的民事法律关系中的主体地位。虽然经济基础决定作为上层建筑的法律制度,但抽象的经济制度与建立其上的具体法律制度是完全不同的。公有制经济是经济的主体,国有经济是国民经济的主导力量,是抽象地就公有制经济和国有经济在整个国民经济构成中的地位、作用和所占的比重而言的,与具体经济主体在经济生活中的法律地位完全是两回事。例如,国有经济是国民经济的主导力量,主要体现于国家利用国有经济力量对整个国民经济的宏观调控能力,与国家作为国有财产所有权主体同其他所有权主体地位的平等性,与国有独资企业法人、国有控股、持股公司法人同其他法人和自然人拥有的所有权和财产权主体地位的平等性是完全不同的。只有对国家所有权、国有企业法人和国有控股、持股的公司的法人所有权和财产权同其他民事主体的所有权和财产权实行平等保护,才能促进和巩固国有经济的发展,而不是相反。如果以公有制经济、国有经济在经济生活中的主体地位、主导地位为理由,就将国家所有权的主体地位,国有企业法人、国有控股、持股公司法人的民事主体地位定位于特权者的地位,就会违背市场经济的基本法则,不仅在物权法领域行不通,也是对整个民法制度的破坏。因此,应将各种所有制经济在经济生活中的地位作用,同各个具体的经济主体在经济活动中的法律主体地位区分开来。在物权法领域,无论以何种所有制为基础的所有权类型都是平等的,各个所有权主体都平等地受法律保护,其合法取得的财产所有权和其他物权都同样地受到法律保护,都是神圣不可侵犯的。侵害国家所有权与侵害集体所有权和私人所有权的保护原则都是一样的,对其损失都应给予公平地补偿、赔偿。绝不能因为侵害的是国家所有权就得加倍赔偿,是集体所有权就次之,侵害的是私人所有权就可以少赔或者不赔。[page]
也有观点认为国家所有权属于公权不可能与私人所有权完全处于平等地位。[6]其理由是:
1.从权利创设依据看,国家所有权是由宪法直接规定的,如《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第9条第1款、第10条的规定。笔者认为,依宪法规定直接创设国家所有权,是其产生的法律事实的特点,法律事实作为权利产生的依据,并不同于权利本身。无论以何种法律事实创设的所有权都是所有权,都平等地受法律保护。物权平等保护原则的含义在于不同类型所有权平等,各个所有权主体地位平等,其合法取得的所有权平等地受法律保护,而不在于各个主体以相同的手段(法律事实)取得所有权。
2.国家享有所有权的财产关涉公共利益,因而应属于公法调整。这种所有权具有如下特征:(1)国家专属财产所有权不具有民事上的可让与性。(2)国家所有权的财产不得被强制执行。例如,公有物以及公用物一律不得被纳入破产财产。(3)国家所有权原则上不适用物权法的具体规则。例如,国家所有权不适用共有、善意取得、取得时效以及占有保护规则,等等。(4)国家所有权与私人所有权不处于同一法律关系领域(一为公法领域,一为私法领域),故其相互之间不可能居于完全平等的地位。其表现为,国家所有权是社会公共利益或者国家利益的载体,此种利益当然高于私人利益。据此,国家基于公共利益的需要,可强制将他人的所有权变为国家所有权(如征收集体所有土地或者私人财产)或者基于国有土地所有权的行使需要而强制消灭他人所有权(如强制拆迁私人房屋)或者基于公有物使用的需要而限制他人所有权的行使,即使他人之权利的行使完全符合通常规则(如基于军事设施使用的需要,限制周边居民以正常的方式行使权利等)。
对此笔者认为,国家所有权的上述特性的确表明了国家所有权有不同于私人所有权的特点,但它并不表明国家所有权具有不同于私人所有权的特权地位。理由如下:
(1)某些财产专属于国家所有,不得在民事领域自由交易,它只是表明国家所有权在客体范围上与私人所有权有所不同,但国家对于这些专属于它的特定财产所享有的所有权与私人对其可以享有所有权的财产所享有的所有权的地位是平等的,都平等地受法律保护。
(2)国家所有权虽然体现公共利益,但国家以所有权主体与其他所有权主体交易时也要遵守民事主体平等自愿原则。例如,所有人将其收藏的文物捐献给国家或者卖给国家应出于所有人的自愿。即使为了公共利益,以公权力对其他民事主体所有权行使干预所产生的所有权,如征收、税收、罚款等,也只是公权力行使的结果,并不是国家所有权作为民事权利行使的结果,在这里应将国家为了公共利益而行使公权力从而产生国家所有权与国家所有权自身作为民事权利加以行使区别开来。公权力行使的结果只能是国家所有权产生的法律事实依据,我们不能因此将国家所有权直接定性为公权力。国家公权力的行使是公法行为,其公权力是由公法加以规定的,不是由物权法所规定的。例如,土地征收行为应由宪法或者土地管理法规定,税收应由税法规定,罚款、没收财产应由行政处罚法或者刑法规定。这些都是国家所有权产生的法律事实,而不是国家所有权的行使本身。不能因国家所有权可以因国家公权力行使而取得,就认为国家所有权自身就是公权力,而不是私权。国家所有权虽然体现公共利益,但不能仅以利益确定公私法的划分,其自身也不能认为就是公权力。例如,在一般情况下,国家所有权主体与其他民事主体发生财产归属争议或者受侵害时,国家只能以民事主体身份请求司法保护,请求法院遵循司法程序,运用证据规则,确认财产归属或者确定侵权行为是否发生及损害赔偿责任的构成,而不能以其公权力直接解决与其他民事主体权利的争议。即使为了国家公共利益,以公权力行使干预其他民事主体的所有权从而发生国家所有权时,也不能因为是为了公共利益就无视其他民事主体特别是私人所有权的正当性。例如,国家虽然可以为了公共利益需要,征收农民集体所有的土地所有权,但即使是国家也须遵守法律对公共利益的严格限定,并在严格程序下给农民集体以充分合理的补偿,而不能无偿剥夺农民集体土地。征收土地、强制拆迁房屋都是以国家公权力身份进行的,是公权力对私权利的干预,而且干预的结果就是消灭这一具体的私权,但这是公权与私权的关系问题。物权法从严格保护私权的角度对公权力介入私权作出严格的限定,筑起保护私权的铜墙铁壁,而不是将公权力规定为国家所有权行使的方式从而将国家所有权公权化。从财产归属上看,国家财产及其利益归属于国家,不属于集体或者私人,国家所有权是区别于任何集体、私人的独立的所有权,是私权;虽然国家所有权所表现出的国家利益涉及公共利益,国家为实现公共利益可以动用公权力,但就所有权的财产归属而言,它只是对公权力行使的结果进行确认,明确由此发生的财产归属于国家,国家享有所有权,其他任何组织和个人都不得侵犯,即国家财产神圣不可侵犯。从权利主体看,权利属于国家,不属于其他任何组织和个人,是国家的私权利;从法益看,社会成员对于国家所有权都有其利益。[page]
(3)即使将国家所有权定位于一种私权,并同时指出国家所有权有其自身的特殊性,也仍要认识到其自身的特殊并不意味着国家所有权地位的特殊,它不影响国家所有权同其他民事主体所有权的平等地位。
如前所述,国家所有的财产不得被强制执行,公有物、公用物不得被纳入破产财产。对此,可以认为公有物、公用物属于国家所有,国家不可能破产,其当然不纳入破产财产。即使使用公有物、公用物的国有企业法人破产时,这些财产也因涉及公共利益而不被纳入企业的破产财产,也只是说明因财产的特殊性用途由强制执行法对该项财产的执行作出特殊处理,而不能说明国家所有权的地位特殊。实际上在强制执行程序中,针对某些财产的特殊性作出不得强制执行的特殊处理不独国家财产,对其他主体的财产也有规定。
例如,集体土地所有权、承包经营权不得被强制执行;个人生活必需的财产不得被强制执行。国家财产不受强制执行主要是涉及国家主权安全的财产、国家专属的财产、国家机关公务必需的财产等。国家在民事生活中的其他财产是可以被强制执行的,如对国债兑付财产、国家赔偿金等都可以强制执行。国家土地所有权不适用物权变动公示原则,是因为国家土地所有权本身不会发生变动,集体土地所有权变动为国家所有权是由于土地征收引起的,国家土地所有权也不再向集体土地所有权变动。如果今后的土地管理法律允许集体购买国家的土地所有权,其物权变动当然要适用物权变动公示规则。例如,国家在某农村地区征收土地建设某个基地,后来由于情况变化该基地搬迁至城市,这块国有土地适合复垦条件,就应当允许农民集体购回变为集体土地所有权。国家所有权不适用共有规则是由国家所有权主体的唯一性决定的。这些特点虽然反映了国家所有权的特殊性,但并不表明国家所有权不属于私权,不能与集体所有权、私人所有权实行平等保护原则。只要我们承认国家对其财产享有所有权,作为规范物的归属秩序的基本法——物权法——就应当对其作出规定,而且还可以规定国有财产神圣不可侵犯,因为在基本价值评判上物权法对任何人的所有权都宣示了财产的神圣不可侵犯,宣示国家财产神圣不可侵犯亦属当然。强调国家财产神圣不可侵犯其实也是国家所有权同其他所有权平等的要求,因而不存在物权法不应当规定国家所有权神圣不可侵犯的问题,因为国家所有权作为所有权也属于物权法范畴。只是物权法在规定这一原则的技术上,要么采取一体承认,规定所有权神圣不可侵犯;要么采取分别规定,在规定国家所有权神圣不可侵犯的同时也规定私人所有权神圣不可侵犯。当然,有些国家财产,如军事设施、武器装备等不属于民事领域的财产,完全属于公权领域的财产,不能与集体财产和私人财产相提并论。事实上,即使我国实行土地和生产资料的国家所有制,国家财产也绝不限于公权领域,还广泛存在于民事领域。在市场经济体制下,绝不能将这些国家财产都归于公权领域,从而笼而统之地认为国家财产所有权属于公权,并以此为由认为国家所有权不能与集体、私人所有权处于平等地位。[page]
总之,笔者认为无论是公有制和国有经济的经济地位还是国家所有权与公权力相联系的一些特点,都不能说明国家所有权同集体所有权、私人所有权的法律地位不平等,也不能将以公有制为主体、国有经济为主导力量或者国家所有权与公权力密切联系作为反对物权法对国家、集体和私人所有权采取平等保护原则的理由。当前确立物权平等保护原则的意义正在于实现所有权类型之间的平等。
