问：第五次提交给全国人大常委会审议的物权法草案认为，只有在公共利益需要的前提下，才能对私人利益进行干预。但这一草案并没有对什么是“公共利益”作出明确的界定，对此，很多人担心概念界定不清，容易造成公权侵犯私权，削弱有关规定的约束力。周围的人在议论中，往往都将“公共利益”理解为人人有份，我觉得好像没那么简单。公共利益是否就等于“大家的利益”？——南京鼓楼彭晓东
答：这的确是一个值得关注的问题。在审议讨论物权法草案过程中，就是否应当界定公共利益的概念，也有过激烈的争议。许多人认为，鉴于一些地方政府以公共利益的名义滥用行政权力，非法征地拆迁，侵害了公民的财产权利，引发了一些社会矛盾，所以，物权法草案有必要对“公共利益”的概念作出明确界定，以充分保护公民私有财产权。此种看法不无道理，但在物权法中界定公共利益的概念是十分困难的。希望通过物权法对公共利益概念进行界定，来解决现实中存在的私人利益遭受公权力侵犯的问题，更是物权法所不能承担的。
所谓公共利益，是指不特定的社会成员所享有的利益。各国立法基本上都没有对公共利益进行精确的定义，而只是采取了抽象概括的方式来规定。究其原因，乃是不得已而采取的方式。因为公共利益的最大特点在于，它是一个与诚实信用、公序良俗等相类似的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性。正因为如此，执法者在行使公权力的过程中，可以根据社会生活发展和变化的情况来维护某一种具体的公共利益，实现社会实质的公平和正义。此外，正是由于这种抽象性和概括性，通过公共利益条款能够赋予法官一定的自由裁量权，公平地处理案件，克服成文法所可能具有的滞后性。
公共利益所包括的范围是非常宽泛的，它既可能是经济利益，也可能是教育、卫生、环境等各个方面的利益。一些学者尝试将公共利益类型化为国家主权利益、国家利益、交易安全、消费者利益等，但无论进行何种程度的列举，公共利益的内涵和外延都是无法明确描述的。这不仅是因为公共利益的内容具有宽泛性，更在于公共利益本身就是一个开放的、发展的概念。也就是说，公共利益类型繁多，常常与国家政策和不同时期的社会需要紧密联系，并且随着社会的发展而不断发展。例如，在有些国家，过去不承认消费者利益为公共利益，但现在随着对消费者利益保护的加强，也逐渐对此予以承认。由于这种宽泛性，导致了公共利益还具有多层次性和多样性的特点，例如，国防利益、市政建设的利益是不同层次的公共利益，从而对其保护的力度也不同。对公共利益的层次性可以在学理上进行准确的表述，执法者也可以在实践中根据一定的标准进行认定，但是在法律条文中对此进行准确界定和表述是比较困难的。[page]
将公共利益等同于“大家的利益”，的确有简单之嫌。人们在判断某一个具体行为是否符合公共利益的时候，可能存在不同的价值判断标准，会形成不同的认识。例如，拆除一片小区的住房进行旧城改造，对此有人会认为这是符合“大家利益”的，因为这能够整治市容、改善城市环境。但也有人会觉得，保留旧房可以保留本地的传统和历史文化，这也是符合大家利益的。所以说，对公共利益的看法确实会因人而异。究竟可以具体化为哪些利益，这本身就是一个法律上难以解决的课题。尤其应当看到，对公共利益无论进行何种分类，都不能通过列举完全准确地界定公共利益的内涵。有人建议，是否可以在物权法中通过列举各种事业或者活动来界定公共利益，例如可以规定文化、教育、卫生、基础设施建设等属于公共利益的范围。但这些事业也可以由私人来承担，而私人在从事这些活动的时候也并非不追求任何商业利益。所以，通过简单列举的方式是无法界定公共利益的内涵的。反过来说，即使在一个小区进行房地产开发，如果其中建设了学校、医院，即使主要是服务于小区，但它也使不特定的人分享了教育、卫生等方面的利益，因而在一定程度上也体现了社会公共利益。
有学者建议采用反面排除的办法来界定公共利益，他们认为，在界定“公共利益”的概念时，将商业利益从公共利益中予以排除，从而从反面来界定公共利益的内涵。此种方法较之于正面界定的办法更具有可操作性，但是要在物权法上作出这种排除也是非常困难的。从各国立法发展的情况来看，过去公共利益的内涵是比较狭小的，商业利益是不包含在公共利益之中的。但是现在许多案件反映出来的情况是，公共利益的内涵在不断扩大，甚至包含了商业利益。例如，在美国“凯洛诉新伦敦市案”中，联邦最高法院认为，建造一个制药厂可以增加当地的就业和税收，因而也体现了公共利益。如果我们在物权法中作出简单的排除，不仅不符合立法发展的趋势，也会对经济的发展造成一定的负面影响，从而不符合物权立法的本来目的。
综上所述，物权法草案应该维持宪法关于公共利益的抽象表述，不必对其内涵加以明确规定。但物权法草案应该通过规定一些必要的程序和制度来防止公共利益被滥用。具体来说，第一，对公民个人财产征收征用的条件和程序要作严格的界定。建议物权法通过以后，当对一些重要的、关系到个人重要利益的财产实行征收时，应由县级以上人民代表大会决定是否符合公共利益。此外，在征收过程中，应当保障被征收人必要的知情权。如果因为公共利益而产生纠纷，应当明确规定当事人可以向法院进行司法审查或补救。第二，物权法应当对私人财产被征收征用的补偿标准作出详细的规定。从实践来看，大量有关私人利益的纠纷主要是因为补偿的不合理、不到位所引起的。建议物权法应当规定合理的补偿标准，从而为各个单行的法规、政策确定具体的补偿提供依据。这样做，还有利于对公民在利益受侵犯、补偿不合理的情况下提供法律上救济。从我国的实际情况来看，如果单行法规与规章规定的补偿标准不合理，按照该标准补偿之后，被征收人不满意，要在法院寻求司法救济是非常困难的，因为法院目前还不具有审查行政法规、规章是否有效的权力。但如果物权法规定了合理的补偿标准，法院就可以直接适用物权法所确定的标准来确定补偿数额。这样既能够有效地保护公民的私人财产权，也能够较好地协调公共利益与私人利益之间的关系，防止“公共利益”被滥用。[page]
本文原载于《解放日报》2006-09-04
中国人民大学法学院院长、教授、中国法学会民法学研究会会长·王利明
