现行宪法监督模式的局限性

更新时间:2014-10-08 16:44 找法网官方整理
导读:
纵览古今中外,新制度的建立和完善无不建立在批判和继承旧制度的基础之上。要构建一种更为合理、更为完善的新型宪法监督制度,就必须对现行宪法监督模式进行全面的分析和研究,特别是要对这些模式的不足和缺...

  纵览古今中外,新制度的建立和完善无不建立在批判和继承旧制度的基础之上。要构建一种更为合理、更为完善的新型宪法监督制度,就必须对现行宪法监督模式进行全面的分析和研究,特别是要对这些模式的不足和缺陷进行研究。

  以监督主体为标准,现行宪法监督模式主要分为三类,即议会型宪法监督模式、普通法院型宪法监督模式和宪法法院型宪法监督模式。下面对这三类模式逐一进行考察。

  (一)议会型宪法监督模式

  议会型宪法监督模式是由最高国家权力机关行使宪法监督权的一种宪法监督形式,以英国为代表。在英国,历来奉行“议会至上”原则,议会权力极大,可以制定和修改包括宪法性法律在内的任何法律文件。基于立法机关的至上性,立法权不受限制,这就使得其他国家机关不可能监督议会制定的法律。监督宪法实施的职责就落在了议会自己身上。由于旧法不能约束新法,因此,议会通过日常的立法和修改法律的活动来维护宪法的各项基本原则不受普通法律的侵犯,并通过积极的法律调节活动,保持宪法各项基本原则的连续性和一致性。19世纪欧洲大陆诸国,如法国、德国、意大利、比利时等以及之后的社会主义国家,普遍采用了通过议会来监督宪法实施的模式。

  议会型宪法监督模式最大的优点是它的权威性。立法机关作为国家权力机关,享有立法权力,在国家机关系统中具有极高的地位,可以采取各种必要的法律措施,利用其影响力和制约作用来保障宪法的贯彻实施。不过,这种模式的缺点也极为明显。

  第一,缺乏有效性。由于在通过法案时,议会一般都在立法程序中对法案的合宪性进行了专门的审查,只有议会认为是合宪的法案,才会投票通过。这样,对于实践中引起宪法争议的法律,议会的立场都是明确的,即法律的合宪性不容怀疑。因此,由立法机关审查法律的合宪性就失去了宪法监督的意义。即使议会事后发现自己颁布的法律确实违宪,但宣布自己通过的法律违宪,必然损及自己的权威和尊严,因而至少从心理上说,立法机关是不愿宣布违宪法律违宪的。这就不利于使那些受到违宪法律侵害的当事人得到救助。

  第二,理论依据不足。一种观点认为,立法者从事立法活动,必须经常对宪法进行解释,因而最了解制宪者的意图,所以应由立法机关来行使宪法监督权力。这一解释并不具有充分的说服力。因为人民和人民代表是两个不同的概念,人民制定的宪法和人民代表制定的法律也是两个不同的概念。人民代表不能违反人民的意志和利益,因而法律也就不能违反宪法;如果法律违反宪法,那么特定机关就可以撤销或改变。就此而言,立法机关并不享有解释和监督宪法实施的特权。此外,立法机关自己监督自己,也不符合法治的基本原理。因为依据法治原则,任何人不能作为自己问题的法官。

  第三,缺乏连续性和专门性。首先,议会的工作方式是会议制,每年或数月定期召开一次会议。而违宪事件的发生,是不分时间的。因此,议会的工作制度不利于违宪行为的及时纠正和处理。其次,宪法监督往往与复杂的、多样的技术性、政治性问题有关,需要专门的知识和丰富的经验。在这一方面,议会也并不擅长。

  第四,缺乏时间和精力。20世纪以来,议会处理的社会事务在数量上远远超过议会制度建立后的任何一个时期。面对大量出现、迫切需要解决的社会问题,议会通常无暇顾及,只能把部分立法权委托给政府行使。在这种情况下,如果指望议会从堆积如山的议案之下抽出时间来审查法律的合宪性,是不切实际的。

  基于立法机关的性质及其在时间、精力等方面的不足,议会型宪法监督模式最大的缺点就是有效性不足。二战期间,在德国、意大利,议会在法西斯的强权政治之下少有作为,德国的国会甚至自身难保,充分暴露出了议会型宪法监督模式的弊端。

  (二)普通法院型宪法监督模式

  普通法院型宪法监督模式是宪法监督权由普通法院行使的宪法监督形式,以美国为代表。在美国的司法审查制度下,宪法监督存在于整个司法系统,与普通的司法管辖并无本质的区别。一切争议,无论其性质如何,都以同样的程序和方式,由同一法院裁决,不会因为某一案件中可能存在违宪问题而特殊对待。简言之,美国根本就没有特别的“宪法诉讼”,也没有其他特别的“行政诉讼”、“民事诉讼”等等分类。法院的决定和裁决原则上只对本案有效。不过联邦最高法院的判决对下级法院享有广泛的权威。

  普通法院型宪法监督模式的优点在于,公民的基本权利在遭受侵犯以后可以在各级法院得到及时而有效的救济,法院的独立性在一定程度上可以保证裁决的中立性、超然性和公正性,并成为制衡立法机关和行政机关的重要砝码。但是,司法审查模式一出现,就招致各方的批评和攻击,至今一些疑点仍未消除,

  第一,司法审查的合法性质疑。1825年,美国宾夕法尼亚州大法官吉布森(Gibson)在埃金诉劳布(Eakin v. Ruab)一案中曾对司法审查的合法性提出异议。吉布森认为,如果司法机关能够修改立法,纠正立法机关的错误,无疑是篡夺立法机关的权力,这显然缺乏宪法依据;司法审查权是由选拔出来的法官行使的,而法律却是人民选举产生的人民代表制定的,由非民选的机构或人员审查民选机关制定的法律,不符合人民主权原则。

  第二,司法审查的合理性质疑。吉布森在上面提到的同一案件中还对司法审查的合理性提出了三点不同意见。首先,如果说可以由司法机关来审查什么是合宪的法律,那么,司法审查权有无限度,限度在哪里?不能说法官有权下令重新举行大选或审查立法机关组成人员的资格;其次,如果说司法机关有权解释宪法,那么立法机关也有权解释宪法,因为立法机关不解释宪法就不可能立法。当我们认为立法机关存在错误解释宪法的可能性时,就不应该忽视司法机关同样存在错误解释宪法的可能性。如果承认这一点,就不能要求立法机关听从于司法机关的裁决;再次,吉布森指出,马歇尔法官认为法官就任时宣誓效忠宪法,因此法官只能适用宪法,这一理由并不充分。法官宣誓效忠宪法,仅限于与其职责相关的部分。如果宪法赋予他的职权不包括对立法权的审查,那么他对宪法的效忠就不应包括这一内容。

  第三,司法审查的公正性质疑。美国当代批判法学派代表人物乔治敦大学的法学教授马克·图什内特(Mark Tushnet)对司法审查模式的公正性持有不同看法。他认为:首先,司法解释不具有决定性。这就是说,法院没有能力解释宪法。因为法官解释宪法,必须通过历史知识,发掘立宪意图,以此为依据解决问题。但历史即使对历史学家来说也是模糊不清的。此外,法官要研究立宪者的意图也是不可能的。立宪者的意图并不仅仅建立在对历史人物思想的个别信念和目标的确认之上,而是建立在对一个历史时期广泛的社会矛盾与冲突的理解之上。这远非法官能力所及。因此,法官的裁决缺乏可靠的基础。 其次,司法活动不具有中立性。法官的中立性显然是受制度约束的,即“中立性”的概念本身来自于先前人们对何为中立性的理解。因而中立性并不中立。另外,中立性原则要求法官判决前后一致,但翻开最高法院的判例汇编,遵循先例原则已赫然面目全非,对同一个问题的处理往往可以找到截然不同的处理办法。可见,司法活动并不是一个客观、中立的过程,而是一个法官选择与操纵的过程。

  第四,对司法审查作用的质疑。建立司法审查制度的初衷是为了协调彼此冲突的利益、促进社会进步,但在某些时候司法审查却走向了反面。在裁决过程中,法官在声称依据宪法和法律的同时,往往掺杂并固守着那些宪法和法律无法提供的道德、哲学和社会观念,而置发展了的或尚处于变化中的社会现实于不顾。这就可能导致司法专横和阻碍社会进步的结果。从美国内战前夕的德雷德·斯科特诉桑德福德案(Dred Scott v. Sandford) 、1918年的哈默诉达格哈特案(Hammer v. Dagehart,即著名的童工案the Child Labor Case) 、1935年的谢克特家禽公司诉合众国案(Schechter v. United States) 以及1936年合众国诉巴特勒案(United States v. Butter) 中,可以看到联邦最高法院法官的专横和阻滞社会进步的影子。此外,最高法院往往以政治问题为借口回避对某些问题进行审查,在一定程度上削弱了司法审查制度的作用。

  尽管司法审查模式在美国或其他国家得到广泛的承认和支持,但这种模式缺乏合法性却是不争的事实,并进而使该模式的合理性、公正性受到怀疑。如何回答“反多数主义”(Countermajoritarian Objection)的诘问以及防止法官专断将是实行普通法院型宪法监督模式的国家必须解决的现实课题。

  (三)宪法法院型宪法监督模式

  宪法法院型宪法监督模式是宪法问题由专门为此设立的宪法法院(或宪法委员会)管辖的宪法监督形式,以德国、奥地利等欧洲大陆法系国家为代表。在欧洲,通常先对诉讼分门别类,既有民事的、商事的,也有行政的、社会的、刑事的,然后再由不同的法院处理。因此,当出现关于宪法问题的诉讼时,宪法诉讼就同其他诉讼分离开来,单独由专门为此设立的法院管辖。宪法法院对法律的合宪性审查,一般以抽象的方式进行,不考虑每一案件的具体因素。由于违宪争议一般由公共权力机构而不是由个人提起,因此,判决的效力绝对地适用于每一个人。当一个宪法法院法官宣布某一法律违宪时,就等于废除了该项法令,有时候违宪判决还有溯及力。

  在设立宪法法院的许多国家,宪法法院既能行使抽象审查权,还能受理宪法控诉,兼具了议会型和普通法院型宪法监督制度的优点。而且违宪审查权由一个机关行使 ,保证了违宪审查权的统一。此外,涉及公民宪法权利受侵害的案件由专门机构审查,突出强调了基本人权的保障问题,有利于增强公民和政府机关的权利意识和宪法意识。不过,尽管宪法法院型宪法监督制度具有上述优点,在其他方面仍有不尽如人意之处。

  第一,缺乏合法性。在宪法法院制国家,宪法法院的裁决具有撤销违宪法律的一般效力。与普通法院型宪法监督模式一样,缺乏理论依据,不符合权力分工原则。

  第二,缺乏合理性。法国式的宪法法院 在诉权、审查原则上缺乏合理性。在法国,宪法委员会实行事前审查制度,但享有提诉权的范围太窄,只有总统、总理、两院议长以及60名国民议会议员或者60 名参议院议员可以联合提请审查法律,普通公民、社会组织不享有提诉权。经过宪法委员会事前审查后的法律,即使明显违反宪法,任何国家机关、组织和个人都不得对它提起审查,这就排除了宪法委员会在法律颁布以后纠正违宪法律的可能性。

  第三,缺乏公正性。首先,由于宪法法院不采取司法审级制度,实行一审终审制,因而缺少司法审级制度的制衡因素,容易导致草率断案。其次,从人员构成上看,宪法法院的政治性较强,如韩国宪法法院9名裁判官中,3人由国会选出,3人由大法院院长指定,最后由总统任命,俄罗斯宪法法院的19名法官由联邦委员会根据总统提出的人选任命,因此,宪法法院的裁决不可避免地要受到政党及国家政策的影响。

  第四,作用有限。由于宪法法院的法官数额有限,往往满足不了大量宪法诉讼案件的审查要求。在德国,宪法法院为了能够集中时间和精力审理那些事关全局的重大案件,每年不得不把绝大部分案件通过简易程序处理掉,审理的案件数量只及申诉的2%。也就是说,每年可能有许多涉及宪法问题的案件不能由宪法法院处理,这就限制了宪法法院的作用。

  同普通法院型宪法监督模式一样,宪法法院型宪法监督模式的主要不足是宪法法院的权力缺乏足够的合法性。

  总之,现行宪法监督模式或者合法性不足,或者有效性不够,从而影响了宪法监督作用的充分发挥。理想的宪法监督制度,必须兼顾宪法监督的合法性和有效性。

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