作者注：
在省政府法制办领导的关心支持下，笔者有幸参加了河南省领导干部第六期赴美中长期培训班，于2006年7月——2007年1月在美国马里兰大学接受培训。因笔者从事政府法制工作多年，所以在美培训期间十分注意对美国行政法的了解和学习，尤对美国行政法法官制度感兴趣。笔者认为研究和讨论这一课题，对于中国行政法的发展有借鉴意义。遂以此为题成英文拙作，作为培训结业论文。现将其翻译成汉语，以求抛砖引玉，不当之处，请批评指正。
本文首先讨论了美国行政法法官的发展、演变和现状及其职权;其次论述了美国行政法法官制度的主要特点，认为其集中体现在行政法法官的充分的独立性，以及法律和行政法对这种独立性的良好保护等方面;最后对健全我国行政法，特别是尽快制定行政程序法、建立行政听证官制度提出建议。
导言
1946年的美国《行政程序法》建立了联邦政府的行政法法官制度。该法致力于保障行政法法官的独立性，以及确保相关法律主体得到公正、及时的听证保护。但是，在讨论美国行政法法官制度之前，讨论“行政法法官”这一术语或许很有帮助。
首先，什么是行政法法官?在美国，联邦和州两级政府都有行政法法官。行政法法官是指在政府行政部门和机构中主持审判式行政听证，以解决受到行政决定影响的相关法律主体与行政机关之间的行政争议的官员。进一步讲，行政法法官致力于保障认为受到联邦或州行政机关的行政行为或拟作出的行政行为的不法侵犯的法律主体得到公正、及时的听证保护。行政法法官中立地认定事实并确保行政机关行为合法。虽然“行政法法官”是一个最现代的和最为人知的称谓，但这一职位还有行政法官、听证官、听证审查官、申诉裁判官、仲裁官等多种称谓。尽管称谓不同，但他们都有相同的职能，就是主持行政机关内部的审判式行政听证，解释和适用法律和行政法。
行政法法官不属于法院系统，而是应联邦或州政府行政机关的需要并受雇于这些机关，或者属于依法集中管理行政法法官和听证事务的某一专门机关。后一种体制称为集中使用行政法法官制度，以避免行政法法官与雇佣他们的机关之间利益纠葛，从而保证其在较高的水平履行职责。即使那些受雇于某一机关的行政法法官也不受该机关行为的影响。法律规定行政法法官独立地作出决定，并提供法律保证。
一、美国行政法法官的历史演变
联邦行政法法官最初叫作审查官，比如，1906年州际商业委员会通过的赫伯恩法就如此规定。审查官作为行政机关主持行政听证的特殊雇员，他们的职责主要有主持宣誓、确认证人身份、接收证据等。但是，这些审查官完全从属于雇佣他们的行政机关，这些机关控制着他们的任免、晋升、工资和福利保险。他们的听证活动听从于行政长官的意志，所以很难保证听证的公平性。[page]
1933年，罗斯福总统为应对大萧条实行新政，行政系统建立了许多新的行政机构。伴随着联邦行政机构的大量增加和经济发展计划的实施，行政规章大量适用。这些规章允许行政机构建立和修订政策，且它们不再受制于早年法院判决所确定的、行政机构作出决定应遵循的基本准则。
这些规章爆炸性的大量使用，表现为在行政机构内部缺乏统一、明确的和法律约束的规则，引起了国会和行政系统的关注。于是在1939年成立了研究起草《行政程序法》的总检察长委员会，1946年制定了《行政程序法》;1947年出台了《行政程序法总检察长手册》，这个手册阐明了《行政程序法》的许多术语和程序问题。
《行政程序法》规定了联邦政府行政机构统一的规章制定和行政裁决程序，还规定了一系列旨在保护审查官公平听证的措施。1966年，在《行政程序法》编纂过程中将审查官的称谓改为听证审查官，以强调听证审查官权力的独立性。1972年、1978年听证审查官的称谓改为行政法法官。
随着行政法法官制度在联邦政府层次的发展，在二十世纪40年代末和50年代初，大部分州也通过了类似的法律。各种形式的行政法法官出现在各个州和哥伦比亚特区。
二、美国行政法法官的现状
(一)在联邦政府层次
目前，在联邦政府一级，有1300名行政法法官分配到31个联邦政府机构(这一数字不包括2400个、分配到其他联邦政府机构的“行政法官”)。其中，使用行政法法官最多的是社会保障部门，达1184名;其次是美国劳动部和国家劳动关系局，其余的分布在其他各个政府机构，比如联邦能源协调委员会、联邦矿山安全和健康复查委员会、联邦职业安全与健康复查委员会、美国内务部、美国海岸警卫队等。同时，当一个机构的听证案件数量多时，其他政府机构的行政法法官还可以被指定到这一机构去进行听证。
(二)在州政府层次
目前，有大约26个州和纽约市、芝加哥市以及哥伦比亚特区采用集中使用行政法法官制度。这种制度下，行政法法官的职能从各个行政机构中剥离出来，集中到一个独立的机构，独立地行使听证裁判权。这种机构大多叫做行政听证办公室，有的叫做集中听证局。其中，加利福尼亚州于1945年，制定了与后来的联邦《行政程序法》一样的行政程序法，在美国率先建立专门办理行政裁决事项的行政法法官队伍，并率先建立了集中听证局。
在那些没有实行集中使用行政法法官制度的州，各行政机构保留有裁决的职能，有自己的听证官。但绝大多数州尽量把听证官的职能与立法、执法职能独立和分离开来。主要办法是：听证官的报告直接报该机构的立法委员会，或者州总检察长、州理事会主席或者行政首长。另外，在这些州，对听证官实行完全不同于其他职员的考核办法和操行要求，以确保他们作出决定的独立性。[page]
三、美国行政法法官的权力和职责
联邦行政法法官的权力和职责体现于联邦《行政程序法》和授权法案以及各行政机构的行政程序规则中。他们的权力、职责和地位已经被联邦法院所认可。1947年《行政程序法总检察长手册》将其描述为，行政法法官的权力和作出决定的独立性直接来源于《行政程序法》，而无需其所在行政机构的授权，这些机构也没有权力保留行政法法官的权力。
联邦《行政程序法》第556条明确规定了行政机构应当授予其行政法法官的权力和职能。根据这一规定，行政法法官可以：1、主持宣誓;2、依法签发传票;3、裁定调取证据、接收证据;4、录取证词;5、控制和操作听证过程;6、主持协调，包括主持经当事人同意采用的简易程序，或其他按照规定方法进行的协调;7、告知各方当事人有效解决争议的一种或多种途径，并鼓励其使用这些途径;8、要求各方当事人或其代理人参加第6项所列的协调和辩论;9、处理相关程序请求或事项;10、根据《行政程序法》第557条的规定作出决定或提出建议性决定;11、履行行政机构制定的、与《行政程序法》相一致的规章所授予的其他职权。
这里应强调两点，第一，根据上述所列举的内容，行政法法官的职责在很多方面，比如调取、接收证据、召集协调会议、处理程序事项、控制听证过程等基本职责，与联邦法院和州法院的审判法官一样。第二，根据第556条的特别规定和后来联邦法律的修订，对行政法法官的授权越发接近审判法官的角色。
在正式的行政程序中，行政法法官的最基本的责任就是要保证完整准确的记录和公平公正的决定。因为参与听证程序的当事人，包括行政机构职员，都会对事实的真实性和法律政策的理解产生误解和偏差，因此，一个行政法法官不但要尽力保证案件得到公平合理的处理，而且要确保案件记录的精确和完整。
大多数州都制定了仿照联邦《行政程序法》或与其相类似的法律，这些州的法律也象联邦《行政程序法》一样，规定了行政法法官的权力和职责。
四、美国行政法法官制度的主要特点
根据以上讨论，正如人们所知，美国行政法法官制度的主要特点是，行政法法官具有充分的独立性，同时法律和行政法对这种独立性给予很好的保护。
(一)在联邦政府层次
在美国行政法中，行政法法官不是宪法第三条规定的审判法官，无需通过国会任命。但联邦最高法院认定行政法法官的角色在功能上可以与审判法官相当。联邦行政法法官常常被认为是在行政系统内部履行审判职能的行政审判官。他们独立地作出决定，行政机构的官员不能进行干预。联邦行政法法官对他们的裁判行为享有完全的豁免权，并且不受政治因素的影响。他们在严格考试的基础上，在不受政治因素影响的情况下，由联邦人事管理办公室根据《行政程序法》的规定任命，并接受其考核。[page]
另外，对他们的管理与大多数联邦行政机构职员不同，比如，他们的报酬不是按照绩效考核和所在行政机构的意见，而是由人事管理办公室决定;再者，行政机构可以对行政法法官提出处分建议，但只有在有正当理由的情况下，在听证的基础上，由功绩制度保护委员会予以免职。
(二)在州政府层次
州行政法法官不同于联邦行政法法官——权力是由联邦《行政程序法》规定的，但各州行政法法官享有不同的权力和权威。由于各州行政体系的不同而有不同模式。在集中使用行政法法官制度下，大多数首席行政法法官一般由州最高法院的首席大法官任命，任期4—7年。尔后，由首席行政法法官根据需要挑选或多或少的其他行政法法官。在非集中使用行政法法官制度的地方，由需要行政法法官的行政机构去挑选。虽然在许多情况下，行政法法官不一定要求是律师，但律师经常成为首选。
在一些州，行政法法官穿着类似审判法官的制服，被尊称为“尊敬的阁下”，在独立的法官议事室工作，在类似法庭的听证室进行听证;而其他地方则少有正式的仪式礼节。
五、对我国行政法发展的建议
美国的《行政程序法》规定了行政法法官的独立地位。根据美国行政法法官制度的经验，结合我国行政法发展的实践，在我国，首先应尽快制定《行政程序法》，借鉴美国行政法法官制度，建立行政听证官制度，并且明确规定行政听证官的权力和职责，明确行政听证官的任免、管理等方面的制度，以保证行政听证官的独立地位。
同时，我们还可以参照美国一些州实行的集中使用行政法法官制度，依法由一个专门机构负责行政听证官的任命、晋升和免职等，并由这一机构根据听证案件的需要委派行政听证官。相关法律法规应规定行政听证官的任职资格，比如必须具有法律专业知识和一定年限的法律工作经历。总之，法律应当保护行政听证官在作出决定过程中的独立性。这就是笔者讨论这一课题的目的所在：促进我国行政法在这一领域的发展，建立行政听证官制度。
作者单位： 河南省人民政府法制办公室
