海 南 省 高 级 人 民 法 院
行 政 判 决 书
(2005)琼行终字第111号
上诉人(原审被告)东方市人民政府。
法定代表人吴某贵，市长。
委托代理人黄某，东方市人民政府法制办干部。
被上诉人(原审原告)关某坤，男，1965年3月1日出生，汉族，东方市人，现在海口市国有资产管理局工作，住海口市海府路省政府大院宿舍区59栋503房。
委托代理人陈某，海南颖川律师事务所律师。
原审第三人广州铁路集团海南铁路总公司，住所地东方市八所镇。
法定代表人文某儒，总经理。
委托代理人魏某全、李某苗，该公司法律顾问。
上诉人东方市人民政府因被上诉人关某坤诉其以及原审第三人广州铁路集团海南铁路总公司(以下简称铁路总公司)确认违法附带赔偿一案，不服海南中级人民法院2005年6月16日作出的(2004)海南行政初字第114号行政判决，于2005年7月26日通过海南中级人民法院向本院提起上诉。本院于2005年8月22日受理本案后依法组成合议庭审理了此案。上诉人的委托代理人黄某，被上诉人的委托代理人陈某，原审第三人的委托代理人魏某全、李某苗到庭参加了诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
经审理查明：被上诉人关某坤宅基地位于八所镇八大队，东至吴亚东地基，西至建设路，南至海南铁矿围墙，北至园林路，面积144.7平方米。该宅基地原属八所镇八所大队土地，1984年八所大队将该地给关某坤做为宅基地使用。经关某坤申请，1993年3月3日上诉人东方市人民政府给其颁发了东方国用(八所)字第1362号《国有土地使用证》。同年，关某坤在该地打下地基。1994年6月26日，东方市人民政府为了实施城市规划进行旧城区改造，发出东府[1994]78号《通知》，决定征用东至吴亚东地基、西至建设路、南至海南铁矿围墙、北至园林路范围内的土地，其中包括关某坤的宅基地。但东府[1994]78号《通知》没有载明关某坤的名字。1995年3月28日，东方市人民政府给原审第三人铁路总公司颁发东方国用(八所)字第2261号《国有土地使用证》，其中包括关某坤已发证的宅基地。
1996年6月，铁路总公司在该地进行施工时，关某坤发现该地被占用，即向东方市国土海洋环境资源局提出异议。1999年4月28日东方市国土海洋环境资源局作出东土海环资字[1999]18号决定，认定争议地使用权应属关某坤。1999年5月10日铁路总公司向东方市人民政府提出行政复议申请。在复议期间，东方市国土海洋环境资源局自行撤销东土海环资字[1999]18号决定，东方市人民政府未作出复议决定。2000年11月24日，关某坤以东方市人民政府行政不作为为由，向海南中级人民法院提起行政诉讼。2001年3月8日，海南中级人民法院作出(2001)海南行初字第4号判决，责令东方市人民政府依法作出行政复议决定。
东方市人民政府未作出行政复议决定，却在2001年10月28日作出了东府行决字[2001]10号《东方市人民政府收回国有土地使用权决定书》，决定收回关某坤的土地使用权并注销其土地使用证。关某坤不服，向省政府提起行政复议申请。经省政府复议，决定撤销东方市人民政府作出的东府行决字[2001]10号《决定》。[page]
在一审诉讼中，海南中级人民法院根据关某坤的申请，并征得东方市人民政府的同意，委托海南省诉讼证据鉴定中心对涉案的宅基地进行了评估鉴定，其价款为7.49万元。关某坤明确其诉讼请求为：1、确认东方市人民政府在未进行安置和补偿的情况下将关某坤的144.7平方米宅基地批准给第三人使用的行政行为违法;2、请求判决东方市人民政府赔偿关某坤2万元的地基损失和占用144.7平方米宅基地价值7.49万元的损失，合计9.49万元。
原审法院认为，被告东方市人民政府为实施城市规划，进行旧城改造，需调整土地，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，发出了东府(1994)78号《通知》，收回包括原告关某坤宅基地在内的部分居民的土地使用权。关某坤在此之前已取得东方国用(八所)字第362号《国有土地使用证》，并建有地基。被告的78号《通知》没有载明关某坤名字，也未给关某坤送达该通知。
东方市人民政府在未依法对关某坤宅基地及其已建地基作出补偿以及注销其国有土地使用权证的情况下，将国有土地出让给第三人铁路总公司，显然违法。关于赔偿问题。由于被告的违法行为造成关某坤财产权受侵害，被告应予以赔偿。原告在被告收回宅基地使用权出让给第三人开发建设之前，已在该地上建有地基，这一事实诉讼各方均予认可。由于第三人受让该地后建有房产，原告此项损失无法进行估价，造成无法评估的责任在于东方人民政府，故不能因为此项损失无法评估而不予赔偿，对原告请求赔偿2万元的诉求应予支持。对宅基地的赔偿数额应以司法鉴定为准。遂判决：一、确认被告东方市人民政府未对原告关某坤拥有的宅基地使用权及地上附着物所有权进行安置补偿的行为违法;二、被告东方市人民政府应在本判决生效之日起30日内赔偿原告关某坤人民币94900元。
上诉人东方市人民政府上诉称：自上诉人1994年6月26日作出东府(1994)78号《关于征用建设北路东侧部分居民宅基地的通知》的具体行政行为后，被上诉人已于1996年知道其宅基地被征用，但对此并未提出异议，只是要求第三人铁路总公司换置宅基地，第三人拒绝后，才要求上诉人及东方市国土局解决安置和补偿问题，因其要求得不到满足才于2004年9月20日向海南中级人民法院提出行政诉讼，此时距上诉人1994年作出的具体行政行为的时间已长达10年之久，已明显超过法定诉讼时效。一审法院在界定补偿标准时出现偏差。该院只能委托评估机构对当时的土地价值进行评估，而不是评估现时的土地价值。上诉人已对包括被上诉人在内的10户居民作出安置补偿方案，仅被上诉人认为补偿金偏低而采取拒绝领取的作法，且对上诉人的具体行政行为既不申请行政复议也不提起行政诉讼，故致使今日无法对当时土地价值评估的责任不在上诉人，而是因被上诉人放弃主张权利而造成的，其全部责任及后果应由被上诉人承担。请求二审法院撤销一审判决，判决诉讼费及评估费由被上诉人承担。[page]
被上诉人关某坤答辩称：东方市人民政府征用本人的宅基地没有走法定程序，没有进行补偿与安置，其行为确属违法。由于政府没有认真调查落实，没有一家一户核对清楚，才导致漏掉本人的补偿。所以原判认为政府征用关某坤的宅基地，没有进行安置补偿的行为违法，是十分正确的。东方市人民政府认为本案已超过时效之说是错误的。在1996年6月本人知道宅基地被第三人使用后，本人就数次要求政府处理。政府召开过协商会议，做过处理决定，也进行了行政复议，并启动了行政诉讼，根本不存在超过时效的问题。原判对赔偿数额的确定，有充分的事实和法律依据。原判正确，应予维持。
本院认为，上诉人东方市人民政府发出东府(1994)78号《通知》，收回包括被上诉人关某坤宅基地在内的部分居民的土地使用权，但在该《通知》中遗漏关某坤的名字，也未送达给关某坤本人，在未依法做出补偿的情况下，即注销关某坤的国有土地使用权证，将该地出让给原审第三人铁路总公司，该具体行政行为确属违法，应对该违法行为造成的关某坤财产权的侵害予以赔偿。原审法院依据海南省诉讼证据鉴定中心的评估鉴定确定其赔偿数额，并无不当。被上诉人关某坤在自己的权益受到侵害后一直在请求政府处理，并通过行政和司法的途径主张自己的权利，不存在超过时效的问题。原判认定事实清楚，适用法律准确，审判程序合法，应予维持。上诉人东方市人民政府的上诉理由不能成某，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一、二审案件受理费及评估费共949元人民币均由上诉人东方市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨某余
审 判 员 林某冰
代理审判员 郑某涛
二00五年十一月二十四日
书 记 员 石 某
