合同发第二条规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其它法律的规定。”
提交全国人大常委会审议的合同法草案关于合同的调整范围是这样规定的：“本发所称合同是平等主体的公民、法人、其他组织之间设立、变更、终止债权债务关系的协议。”在修改、审议过程中，对“公民”和“债权债务关系”作了修改。有的委员和专家提出，外国人对我国的投资和经济贸易往来，也需要适用合同法，而 “公民”一词不能包括这种情况。为此，本条将“债权债务关系”修改为“民事权利义务关系”为好。本条所称“法人”，是指依法成立，能够独立享有民事权利和承担民事义务的组织，包括公司、企业事业单位、机关、团体等。本条所称“其他组织”，是指不具备法人资格的合伙组织以及分支机构等。
有的地方和部门提出，合同法应规范农村土地承包、企业承包合同。党的十五届三中全会提出，以家庭联产承包经营为基础、统分结合的经营制度，必须长期坚持，要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规。在审议过程中，委员们认为，农村土地承包合同可以适用合同总则的规定，同时建议抓紧研究制定专门法律，赋予农民长期而有保障的土地使用权。企业承包，有些是内部承包，有些是外部承包，两者情况有所不同，适用法律应有所区别，对于外部承包适用合同法总则的规定，至于内部职工的承包适用其它有关法律、行政法规的规定。
根据本条规定，可以从以下几个方面理解合同法适用范围：
１、合同法的适用范围与三部合同法相比，作了适当扩大。经济合同法、涉外经济合同法和技术合同法的适用范围各有侧重。经济合同法适用范围是平等民事主体的法人、其他经济组织、个体工商户、农村承包经营户互相之间，为实现一定经济目的，明确相互权利义务关系而订立的合同，不包括公民之间以及公民与法人、其他经济组织之间的合同。涉外经济合同法适用范围是中国的企业或者其他经济组织同外国企业和其他经济组织或者个人之间订立的经济合同，不包括我国公民同外国企业和其他组织或者个人之间的经济合同。技术合同法适用范围是法人之间、公民之间以及公民同法人之间相互订立的技术合同，但不包括涉外技术合同。而统一的合同法的适用范围扩大了：
（１）合同主体，包括中国、外国的个人之间、组织之间以及个人与组织之间订立的合同；
（２）合同的种类，不仅是经济合同、技术合同，而是包括所有当事人设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。
这里所说的民事权利义务关系，主要是指财产关系，有关婚姻、收养、监护等身份关系的协议，不适用合同法，因此，合同法第二条第二款规定：“婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其它法律的规定。”
２、合同是平等主体之间订立的民事权利义务关系的协议，属于民事法律关系。不属于民事法律关系的其他活动，不适用合同法。
（１）政府对经济的管理活动，属于行政管理关系，不适用合同法。例如，贷款、租赁、买卖等民事合同关系，适用合同法；而财政拨款、征用、征购等，市政府行使行政管理职权，属于行政关系，适用有关行政法，不适用合同法。
（２）企业、单位内部的管理关系，是管理与被管理的关系，不是平等主体之间的关系，也不适用合同法。例如，加工承揽是民事关系，适用合同法；而工厂车间内的生产责任制，使企业的一种管理措施，不适用合同法。
３、关于政府机关参与的合同，应当区别不同情况分别处理。
[page]（１）政府机关作为平等的主体与对方签订合同的，如购买办公用品，属于一般的合同关系，适用合同法。
（２）属于行政管理关系的协议，如有关综合治理、计划生育、环境保护等协议，这些是行政管理关系，不是民事合同，不适用合同法。
（３）政府的采购活动。对政府的采购行为应加以规范，目前是为了防止浪费，杜绝腐败，保护民族工业等。但这种规范，仅是对政府的采购行为加以约束，并不是约束对方，政府于对方之间订立的合同要适用合同法。对于政府采购行为本身，要专门制定政府采购法来规范。
（４）关于指令性任务或国家订货任务问题。我们实行社会主义市场经济体制，指令性计划不是合同法普遍适用的基本原则。为了保证国防重点建设以及国家战略储备的需要，在个别情况下，国家需要下达指令性任务或国家订货任务，为此在合同法关于合同订立的一章中规定，国家根据需要下达指令性任务或者国家订货任务的，有关企业、事业单位之间应当依照有关法律、行政法规的权利和义务订立合同。
