用和谐理念指导我国《矿产资源法》的修改 董 华(东北林业大学 人文社会科学学院，哈尔滨 150040) 摘要：矿产资源是人类赖以生存和实现可持续发展的物质基础，是极为重要的自然资源和国家宝贵的财富，是完善市场经济和实现社会主义强国的重要物质保障。在全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的进程中，矿产资源及其法律规定具有举足轻重的地位。因此，用和谐理念指导我国矿产资源法的修改和完善具有重要的现实意义和历史意义。
关键词：和谐 和谐社会 矿产资源 法律制度
一、 和谐理念对《矿产资源法》修改的启示
(一)“和谐”的内涵和谐是主体从价值论角度出发对事物发展的协调性、完整性、秩序性和合乎规律性存在状态的主观感受。从本质上说，“和谐”就是一种组织精良、内外协调、左右逢源、上下有序的状态 。和谐的方法论意义在于事物只有在和谐的状态中才能存在和发展，因此我们要用和谐理念作为我们进行现代化建设的指导原则。
(二)和谐理念对《矿产资源法》修改的启示党中央在十六届四中全会上提出构建社会主义和谐社会的目标是对和谐理念的更深层次的理解。和谐理念对《矿产资源法法》的修改同样具有深刻的启示意义，它为我们正确认识和解决矿产资源管理和矿业发展中存在的问题指明了方向。近年来，我国经济社会发展面临的资源问题日趋严峻，出现了许多不和谐之处，例如片面追求经济效益而过分开采矿产资源，忽略矿山环境的保护而造成环境的不可逆转的危害从而造成经济发展与矿产资源短缺的矛盾，矿产资源开发与矿山环境保护的矛盾。这既有经济增长方式落后和矿业管理体制、机制方面的问题，也有《矿产资源法》在规范矿产资源勘查、开采活动方面法律制度已不适应新形势发展要求的问题，因此应根据形势发展要求作出修改。法律的修改的关键之处在于法律的指导思想和理念，因此，要用和谐理念指导矿产资源法的修改，使矿产资源的保护和经济发展相和谐，把和谐思想作为我国《矿产资源法》修改的重要指导思想。
二、 我国《矿产资源法》不和谐规定我国在1996年修改后的《中华人民共和国矿产资源法》颁布实施后，为保障我国矿产资源勘查开发的顺利运行，起到了巨大的作用，特别是在矿业权制度的建立和完善方面，更是取得突破性的进展。但纵观近几年来的实践，矿产资源法律制度还有一些与经济社会发展不和谐之处。具体而言，我认为现行矿产资源法从内容上说主要存在以下不和谐之处：
(一)土地所有权和矿产资源所有权法律规定不和谐土地所有权和矿产资源所有权法律规定之间存在不和谐。我国《矿产资源法》明确规定，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地所有权或使用权的不同而改变。可见，我国矿产资源所有权与土地所有权是分离的，拥有土地所有权或使用权并不必然就有矿产资源的所有权和使用权，但拥有矿产资源所有权或使用权，其土地的所有权和使用权应该如何界定也没有明确规定。在具体操作实践中，国家通过审批制度，以招标、拍卖、挂牌等方式将探矿权和采矿权出让，但是对于覆于矿上的土地并未出让。也就是说国家法律没有规定矿上土地是否可以出让、如何出让，事实上，没有矿产资源之上的土地处置权，实际上等于没有土地之下的矿产资源处置权。 这就是我国土地所有权和矿产资源所有权之间的不和谐。因此，要通过完善矿产资源法律规定解决土地所有权和矿产资源所有权的冲突和不和谐。
(二)矿业权交易市场的规定与市场需要的不和谐矿业权交易市场缺乏法律保障的现实与市场经济所要求的完备的矿业权交易市场之间的不和谐。矿业权交易市场是指因矿业权流转、交易所形成的各种经济关系和经济行为的总和。它由一级市场与二级市场构成。一级市场又称出让市场，是指矿业权登记管理机关根据矿业权登记管理权限，对拟勘查区或矿产地尚未设置矿业权或无人申请矿业权，以批准申请、招标、拍卖等方式向申请人授予矿业权的行政行为。二级市场又称转让市场，是指对已设置矿业权的矿产资源矿业权人拟以出售、作价出资合作、重组改制等方式，将矿业权进行流转，受让方为新矿业权人的经济行为。简单地说，一级市场出让人是国家，二级市场出让人是矿业权人。目前，我国矿业权市场法律规定存在主要问题在于存在流转禁区。我国现行《矿产资源法》确立了探矿权、采矿权有偿取得制度，一定程度上允许矿业权转让，但其第六条规定：禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。显然是又把矿业权二级市场划为禁区，不利于两权的有序流转。市场经济是法治经济，它要求各种资源，包括矿产资源在内的市场资源在市场条件下依法流转。也要求探矿权、采矿权相应分离，使探矿权人进行专业化探矿，并有权转让其探矿权，采矿权人专门进行采矿，有权购买或租赁探矿权人的探矿权。而我国《矿产资源法》显然缺乏这方面的规定。
(三)矿山环境保护和治理规定与经济发展不和谐矿山环境保护和治理规定的缺乏与保护矿山环境所需要的系统性规定之间存在不和谐。矿产资源开发不可避免地要对生态环境造成破坏，我国矿业在取得巨大成就的同时，对生态环境产生的负面影响也在与日俱增。由于多年来矿山生产及管理的环境保护未紧紧跟上，已成为制约资源开发和经济社会和谐发展的重要因素。这就需要矿法提供有力的支持。多年来，矿山环境保护和治理虽然取得了一定效果，但未实现根本好转。矿山环境保护是一项巨大工程需要法律从各个方面系统地进行规定，采取多种手段综合治理，建立长效机制。这就要对现行矿法进行修改和完善。(四)战略性矿产储备制度与国家安需要不和谐战略性矿产储备制度的现状与国家安全所需要的战略性矿产资源储备制度的体系化之间的不和谐。纵观我国现今的矿产资源现状，既有占世界首位和前列的矿产(钨、锡、钼、锑、稀土、煤、萤石、重晶石、石墨等)，也有一些支柱性矿产资源紧缺或探明储量不足。据有关研究资料显示，在45种主要矿产探明储量中，到2010年国内资源可以满足需要的只有21种，尤其是关系到国家经济命脉的战略性矿产资源，如石油，富铁矿、铬铁矿、铜、铝、钾盐等供应缺口很大，存在极大的潜在危机。对国防安全和经济发展的巨大需求而言，资源短缺将呈“钢性”状态，形势非常严峻。例如，战略性矿产资源严重短缺或探明储量不足。石油，富铁矿、铜等都严重不足。以石油为例，我国石油储采比仅有14:1，而世界平均为43:1。我国正处在人均GDP1000~3000美元的高速工业化发展时期，也是一个矿产资源消耗高速增长时期。因此，对国外矿产品的依赖将越来越大。而目前我国并没有完备的战略性矿产资源储备制度，这就严重的影响到我国经济的可持续发展和国家安全，与我国现代化建设步伐不和谐。三、用和谐理念指导《矿产资源法》的修改经济基础决定上层建筑，我国的矿业经济在全球经济和国内经济快速发展的推动下正在快速发展，这就要求与矿业经济相适应的上层建筑之一的现行《矿产资源法》随之完善。我认为，总体上说，要按照和谐思想重新整合现行矿法的法律制度，重点解决矿法中已不适应社会主义市场经济体制要求及现实经济发展的部分规定;同时也要考虑今后发展中的问题，要有超前性，留有空间和余地，使修改后的矿法具有较强的历史连续性和可延性，并与经济发展相和谐。[page]
具体而言，我国现行矿产资源法的下列规定由于和现实经济发展需要不和谐应予以修订：
(一)以和谐理念为指导，理顺矿产资源所有权和土地所有权的关系理顺矿产资源所有权和土地所有权的关系，使矿产资源使探矿权、采矿权的运作和谐发展。完善矿产资源所有权与土地所有权之间的关系，实际上也就是协调探矿权、采矿权与土地使用权的矛盾，使两种权利在行使过程中不互相干扰，和谐发展。当二种权利不相容时，应确立采矿权优于土地使用权原则。在以招标、拍卖、挂牌的方式出让探矿权和采矿权时，国家可考虑先收回探矿权、采矿权所在地的土地使用权，再将区块内的探矿权、采矿权进行出让。这样政府实际上收回了矿藏地的完全使用权，出让的是完全的使用权，取得矿藏的矿业权人也就有权进行勘探、开采活动。待采矿结束后，政府再作价回收土地。这种国家先回收土地的做法，可以体现矿产资源所有制的如下优点：第一，有利于国家对矿业经济进行宏观调控，实现可持续发展。国家可对作为基础产业的采矿业进行调控，从而带动对其他产业的调控。国家也可以对各种自然资源的开发作出规划，合理地有步骤地开发利用矿产资源，实现矿业的可持续发展，从而实现国民经济的可持续发展。
第二，有利于进行战略物质储备和维护国家安全。
第三，有利于组织大规模的矿产资源开发。第四，有利于平均社会财富。矿产资源不是人类劳动的产物，因此应当由社会公众共同享有。
(二)以和谐理念为指导完善矿业权流转法律规定完善矿业权市场流转的法律规定，使矿业权市场与矿产资源合理开发利用所要求的完备的矿业权运作体系及运作规律相和谐。探矿权市场建设问题如果不能很好地加以解决，就会成为制约我国商业性矿产勘查工作的“瓶颈”，最终将影响我国全面建设小康社会的进程。矿业权市场的欠发达或不发育或不完善，是制约矿产资源保证经济社会快速稳步发展的关键因素。矿产资源在发达国家被看作是可以为其所有者、控制者带来经济效益的重要资产，市场成为在矿产资源开发管理过程中协调资源开发、经济发展和环境保护的主要手段。随着矿业权流转市场的完善，矿业企业的整合能力将不断提高，采矿企业与勘查企业的协同行为亦将不断增多。因此，需要制定矿业权流转的法律规定，更好地规范探矿权人、采矿权人、矿权受让人等多方的利益。可以制定矿业权市场流转规定，消除流转禁区。建立和完善有利于国家实现其民事权益的矿业权法律制度，实施有偿开采矿产资源制度，实现矿业权的有偿取得和依法流转。规定将国家出资勘查形成的探矿权与非国家出资勘查形成的探矿权一视同仁对待。规定探矿权只要进入探矿权市场进行流转，不管国家出资勘查形成的探矿权还是非国家出资勘查形成的探矿权，一律进行评估定价，不加以区别，以确保矿业权流转市场的统一和公正。使其与市场经济条件下主体的地位平等的理念相和谐一致。
(三)以和谐理念为指导完善矿山环境保护与治理规定完善矿山环境保护与治理的规定，使矿山环境保护与矿业经济发展相和谐，实现矿业经济的可持续发展。矿产资源可持续发展战略，是遵循在保护中开发、在开发中保护的总原则，突出资源节约、保护和合理利用，实现矿产资源永续利用的国家战略。实施这个战略就要减少和逐步消除矿产资源开发所造成的生态环境损害，全面提高矿产资源开发利用的经济效益、环境效益和社会效益。最大限度地满足经济社会可持续发展对矿产资源的持久需求。当前，我国矿产资源开发过程中的生态环境保护与治理工作处于各自为战的分散状态，地区差异很大，不少地方政府出于地方财税考虑，支持以牺牲环境为代价进行采矿，因此，迫切需要国家完善矿山环境保护与治理规定，对矿产资源开发行为予以进一步规范，确保矿山生态环境治理重建顺利开展。国家应该对矿产资源管理设置双重管理目标：一是保证经济社会发展对矿产资源的合理需求，二是保护资源和保护环境。在总体上强调资源环境保护的同时，也要加强对资源供应的调控力度，满足经济社会发展的需求。(四)以和谐理念为指导建立战略性矿产储备制度制定建立战略性矿产储备制度的规定，使战略性矿产资源的保护与国家经济安全相和谐。矿产资源是国家安全的重要保证，一旦某些重要矿产资源因某种特殊情况供应中断，必将导致国防体系和经济体系变得脆弱，严重影响矿产资源供应与国家安全。矿产资源不仅是国家经济发展的基础，而且是国防安全的基础。就国家经济发展而言，矿产资源实力是国家综合实力的体现。而矿产资源又是不可再生资源，消耗多少，就少多少。因此，只有资源安全，才有国家安全。 因此，要确保矿产资源的战略地位。我国现行《矿产资源法》由于种种原因，对国家拥有必备的矿产资源战略储备认识不足，对关系到国家经济命脉和国家安全的矿产资源存在着极大的潜在危机认识不足。我国只有钨、稀土等少数几种矿能满足国内需求，绝大部分矿产总量不足，像石油、富铁矿、铜矿等大宗用量的支柱性矿产则严重短缺或探明储量不足。不足部分，国家没有采取强有力的措施以建立储备制度。而在世界上占绝对优势的部分矿种，如钨、锡、锑等矿种，由于盲目开采、重复建设、粗放经营等原因，造成秩序混乱，其优势也丧失殆尽。因此，建议制定有关规定时，把矿产资源战略储备制度作为一项重要的制度予以系统化，具体化，法律化，使之与国家安全和经济发展需要相和谐。四、结语从某种程度上讲，矿产以及矿业是一个国家的生命线。我国正处在建设中国特色社会主义市场经济的关键时期，市场经济的本质是法治经济，因而完善现有矿产资源法律制度是我国发展市场经济的关键一环。而法律制定、修改的基本的指导理念又是法律制定修改的灵魂，它指导着法律的具体制度的构建。因此，在全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，推进“十一五”规划的进程中，用和谐理念指导《矿产资源法》的修改尤其重要。
参考文献： [1] 顾丽：《基于和谐社会建设的生态化技术创新研究》，硕士学位论文(湖南大学)2005.10; [2] 车红兰：《论“和谐”及其现代意义》，硕士学位论文(延边大学)，2005.5; [3] 涂相安：《探矿权采矿权市场法制建设若干问题探讨》，江西省国土资源厅2003.4; [4] 肖国兴：《论中国自然资源产权制度的历史变迁》，中国海洋大学法学院2004.3; [5] 王希凯：《对探矿权采矿权若干问题的认识》，2003.9; [6] 樊相如、王晓东：《战略矿产资源保障方式研究》[page]
