物业税的征收目的及可达性分析

董昕 财政部科研所

一、物业税的含义与征收目的

物业税是指对土地、房屋等不动产的所有者或使用者征收的税种，通常的征收形式为每年按不动产评估值的一定比率征收税款，也称房地产税。物业税是一种财产税，广义上讲，财产税是就纳税人某一时点的所有财产课征的税收，既包括土地、房屋等不动产，也包括其他种类的财产，但从各国实际征收的情况上看，财产税的主要课征对象就是房地产，因此，物业税(房地产税)与财产税可视为同义词。为了不与我国现有税种产生概念上的混淆，本文中将以物业税的称法贯穿全文，不再使用房地产税加以替换。

物业税的征收目的主要包括三大方面：一是改善地方财政的收支不平衡，使地方财政收入稳定化；二是使目前过高的房价有所降低；三是改变房地产业税费种类繁多、征收多门的现状。

1．改善地方财政的收支不平衡，使地方财政收入稳定化

从1994年我国的分税制改革以来，中央与地方的财政收入比重有了明显的变化，仅就 1993年与1994年的对比来看，地方财政收入所占的比重就由78．0％下降到44．3％，近些年来地方财政收入所占比重也一直处于50％以下的水平；而同时地方财政支出的比重却一直在70％左右的水平上，2007年地方财政支出的比重更是达到了77．0％。由此可见，分税制改革后的十多年来，地方财政收支不平衡的矛盾并未得到改变。

地方财政收支剪刀差的长期存在，强化了地方政府积极开辟可自主支配收入来源的动力，而增加土地出让收入便成为地方政府和增收的主要途径。土地出让占地方财政预算外收入60％以上，个别市县达90％左右。从全国情况看，土地出让收入占财政收入的比重也非常高。2007年全国土地出让总价款为9130亿元以上，而全国的财政收入为3．2万亿元，土地出让收入占财政收入的比重为28．53％。从为数不多的可取得土地有偿使用收入数据的城市来看，土地出让收入在地方政府的收入结构中占据了越来越重要的地位。

然而，地方政府的这种“卖地”收入是不可持续的，地方财政对土地出让收入普遍依赖的局面必然需要改变。因此，物业税就被赋予了成为地方财政收入新来源的使命，征收物业税的目的中也就不可避免地包含了改善地方财政收支不平衡，使之成为地方财政长期、可持续收入来源的期许。

2．抑制高昂的房价，使目前过高的房价有所降低

从1998年的住房货币化改革至今的十多年来，我国的房屋销售价格一直保持着上涨的态势，在近几年国家一系列宏观调控措施，以及全球金融危机的侵袭之下，我国房价的上涨趋势依然得以保持。一些学者认为我国房价高企的原因之一便是房地产保有环节的税负水平偏轻，物业税的征收则可以起到抑制需求、降低房价的作用；也有学者认为土地出让金可分年缴纳，并入物业税一同征收，从而使房价下降。

3．优化房地产税费构成，改变房地产业税费种类繁多、征收多门的现状

我国自2003年提出“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”，到 2009年又提出“深化房地产税制改革，研究开征物业税”，由此可看出梳理简化目前过于繁杂的房地产税费制度必然也是物业税征收的主要目的之一。

我国现行的房地产税收体系，主要包括：耕地占用税、土地增值税、城市土地使用税、房地产税、契税、营业税、城市维护建设税、企业所得税、个人所得税、印花税等。从结构上看，土地增值税与企业所得税之间、房产税与城镇土地使用税之间均存在重复课税，同时，部分税种的课税范围、税率及其配合等也存在一定问题。从数量上看，在不考虑土地增值税、所得税等方面的情况下，房地产开发的税收成本约占总开发成本的10％以上。

同时与房地产税收体系并行的房地产行政收费项目也十分庞杂。因此，对房地产税制进行改革、理J顷房地产税费构成，也成为物业税的征收目的之一。

二、物业税设计思路的三大方向

在对我国物业税的研究中，不少学者提出了物业税征收的设计方案，总体来看，物业税的设计思路可以分为以下三个主要方向。

方向1：仅对现有税制中的房地产保有环节税收进行调整

根据国务院发布的第546号令， 自2009年 1月1日起废止1951年由原政务院公布的《城市房地产税暂行条例》，外资企业和外籍个人不再缴纳城市房地产税，取而代之的是依照《中华人民共和国房产税暂行条例》缴纳房产税。这就意味着我国的房地产税制中，不再有城市房地产税这一税种，房地产保有环节的税种由城市房地产税、房产税、城镇土地使用税三种变为房产税和城镇土地使用税两个税种(见表1)。

表1：现行房地产保有环节的税种

税种[page]	征税范围	课税对象	计税方法
房产 税	城市、县械、建[page] 制镇、工矿区	由产权所有人缴纳。产权属于全民所有的，由经 营管理单位缴纳。产权出典的，由承典人缴纳。 产权所有人、承典人不在房产所在地的，或者产 权未确定及租典纠纷未解决的，由房产代管人 或者使用人缴纳。	非出租情况下：应纳税额二房产余值(原值一 次减除10％至30％)X1．2％ [page] 出租情况下：应纳税额二年租金收入X12％
城镇 土地 使用 税	城市、县城、建 制镇、工矿区	使用土地的单位和个人，其中：单位，包括国有[page] 企业、集体企业、私营企业、股份制企业、外商投 资企业、外国企业以及其他企业和事业单位、社 会团体、国家机关、军队以及其他单位；个人，包 括个体工商户以及其他个人。	应纳税额二实际占用的城镇土地面积X适用 税额标准 适用税额标准如下：每平方米年税额为(1)大 城市1．5元至30元；(2)中等城市1．2元至 24元；(3)小城市0．9元至18元；(4)县城、建 制镇、工矿区0．6元至12元。

资料来源：国发[1986]90号《中华人民共和国房产税暂行条例》、国务院[2006]第483号令关于修改《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的决定 [page]

物业税征收的方向之一，便是将房地产保有环节的房产税和城镇土地使用税两个税种合并，将税基由仅向经营性物业征收扩展至将自用住宅也囊括在内，同时税基的评估方法由账面成本改为市场评估。这是一种相对简单、目前部分政府部门较为倾向的物业税征收方向。

方向2：对现有的房地产税费进行调整，但不涉及土地出让金。

物业税的另一种方向是对房地产的税费体系进行系统地改革，力图解决其间存在的诸多问题。我国现行税制中与房地产有关的税收有十多种，而房地产开发商所需交纳的政府收费项目林林总总多达几十种，从数量上看，房地产开发的税收及行政收费约占到开发成本的25％～30％。其中的主要问题包括税费混杂、重复课税、税种配合失当、计税依据及税率过时、重交易轻保有等。同时，税基的调整思路与前一种基本相同，即自用住宅也需交纳物业税，税基的评估方法改为按市场价值评估。

方向3：对现有的房地产税费、土地出让金进行综合调整。

除了房地产税费收入外，土地出让金也是政府收入的重要来源，因而将两者结合起来考虑也是物业税征收的设计思路之一。此方向的主要思路是：打破40～70年土地出让金一次性收取的方式，将土地出让金收取方式改为按年分次收取，将其纳入物业税的征收。但广义的土地出让金是指国有土地使用权出让时总的交易金额，包括一级开发建设补偿费和政府收益两大组成部分，其中一级开发建设补偿费又包括征地、拆迁、水、电、路等大市政配套建设费用等一级开发成本，以及政府规定的较低水平的一级开发商利润。由于一级开发建设补偿费是由二级开发商支付给一级开发商的，所以纳入财政收入的只是政府收益这一部分。因而，纳入物业税征收的只能包括政府收益这部分，而不是全部的土地出让金。

三、物业税征收目的的可达性分析

以上物业税征收的三大方向主要目的能否得到有效实现，是决定是否征收物业税以及如何征收物业税的重要依据。下面将分别针对我国物业税征收设计思路的三大方向进行征收目的的可达性分析。

1．仅合并房地产保有环节税种不足以使物业税成为地方财政的主要来源

不少学者以国外经验——地方财政的主体税源是财产税为主要依据，来论证我国的物业税也应该、也可以成为地方政府的主体税源。如美国、加拿大、澳大利亚等国州以下地方政府财政收入的重要来源就是财产税，以2001年为例，物业税所占上述各国地方税收收入的比重分别为 71．8％、91．3％、100．0％。

而从2007年的数据来看，我国保有环节征收的税种在地方税收收入中占有的平均比重约为5％，其中所占比重最高的是辽宁省(9．72％)、所占比重最低的是西藏(0％)。

如果按有学者对2006年某省物业税空转试点结果的测算看，对经营性房地产价值重新评估后，以新评估值为物业税的税基，合并房地产保有环节的税种(当时包括房产税、城市房地产税、城镇土地使用税)，0．8％的税率即可保持原有的税收收入规模；不少学者认为1％左右的税率较为适当，如按1％的税率征收则可使原有的税收收入规模增加25％。目前房产税只是对经营性房产征收，对个人所有非营业用房免税，对个人出租住房和企事业单位、社会团体以及其他组织按市场价格向个人出租用于居住的住房，按4％的税率征收，但经营性住宅由于征税执行困难，收效甚微。城镇土地使用税主要是针对工业和商业用房，对住宅用地还没有征收。因此，仅合并保有环节的现有税种，物业税征收可实现的规模主要取决于税基扩大——增收住宅物业税带来的税收多少。

按2006年我国城市实有住宅建筑面积 112．89亿平方米、全国商品住宅平均销售价格为3132元／平方米、暂按物业税税率为1％估算，住宅物业带来的物业税收入约为3535．75亿元，约占当年地方财政收入的19．32％，而2006年全国房产税、城镇土地使用税占地方财政收入的3．78％。据此，大致估算按这种方式征收物业税，物业税收入可达到地方财政收入的24％。可见，仅对现有税制中的房地产保有环节税收进行调整，还不足以使物业税成为地方财政的主要来源。

而就2007年的数据来看，全国土地出让收入占财政收入的比重为28．53％。将土地出让收入纳入物业税的征收，预计可以使物业税收入达到地方政府财政收入的50％左右，更有利地支撑物业税成为地方政府的主要税源，从而达到地方财政收入稳定化的目的。

2．物业税的征收将有利于房价的降低，但下降幅度将较为有限

物业税征收对房价的影响，取决于其对房地产市场供给方与需求方的影响。

方向1仅对现有税制中的房地产保有环节税收进行合并调整，对房地市场中写字楼、商业等经营性物业的供求影响较小，对住宅物业的供求影响相对较大。住宅物业保有环节税收负担的从无到有，从供给方面来．看，一方面增加了开发商囤积土地、捂盘惜售的成本，另一方面也增加了投资者保有住房的成本，促使更多的二手房进入市场交易；从需求方面来看，增加了购房者持有住宅的成本，一定程度上会降低投资性需求，对刚性自住需求的影响不大。综合供需两方来看，在其他条件保持不变的情况下，尤其是土地供给平稳，方向1的物业税征收方向将有利于使房价产生下降的趋势。

方向2不涉及土地出让金，对现有的房地产税费进行系统调整，如果整体税负水平保持不变，保有环节税收的增加意味着建设、交易等其他环节税负的减少，如果清理不合理收费，整合税费将使整体税负水平下降，这两种情况下，都会在一定程度上刺激房地产市场供给的扩大；如果整合后的税负水平提高，则可能降低开发商的开发规模；但只要保有环节的税负增加，二手房的供应还会增多。对需求方来说，保有成本的增加将降低投资性需求，而对自住性需求的影响较小。综合来看也有利于房价的下降，当然前提条件是土地供给等其他情况基本不变。

方向3将土地出让金纳入物业税的征收，先从房价的构成入手分析，根据2009年7月国土资源部公布的全国620个楼盘土地成本来看，地价占房价平均比例为23，2％。由于能纳入物业税征收的仅是土地出让金中的政府收益部分，因而由此带来的开发成本的降低幅度有所减少，但仍然可以较为明显地降低房地产开发的资金门槛，使能参与房地产开发的竞争者增加，同时也有利于吸引开发商扩大经营。而对房地产市场的需求方，一方面物业税增加了保有成本，对投资性需求产生抑制作用：另一方面，在开发商竞争加大、成本降低的情况下，房地产购买门槛的下降也将促使更多的购买者进入市场，虽然持有成本有所增加，但对于自住性需求的影响不大，从而产生使需求增加的作用，进而使房价下降幅度有限。[page]

总体上来看，物业税的征收具有促使房价下降的作用机制，但鉴于我国现阶段的房地产供需关系，下降幅度将较为有限。

3．优化房地产税费构成的理想模式是有计划、有步骤地对现有税费进行全面系统调整

从优化房地产税费构成的角度来看，借物业税开征之际，全面系统地理顺现有的房地产税费体系，使之与社会经济的快速发展相协调，无疑比仅仅调整保有环节的税种更有利于房地产业及整个国民经济的健康发展。但是对现有税制中的房地产税费进行全面的系统性调整，涉及面广、改革阻力大、设计实施难度强，恐难在短期内见效。

可见，优化房地产税费构成必将是一项长期工作，在“正税、清费”的大方向下，设定房地产税费改革的总体目标，同物业税的设计征收相结合，有计划、有步骤地分期推进，才能更好地实现优化我国房地产税费构成的目标，改变房地产业税费种类繁多、征收多门的混乱现状。

综上所述，对房地产税费进行系统化的调整、将政府土地出让收入纳入物业税的征收是更有利于实现物业税征收三大目的的税种设计方向。