一、土地征收补偿程序概说
土地征收补偿程序是指土地征收补偿的步骤、方式、顺序、手续和时限的总称。完整、科学的补偿程序,从法理上讲就是正当程序。程序是作为一种制约机制而存在着,土地征收补偿程序的目的是保证土地征收补偿的依法、合理和正确的进行。其现实意义在于保护被征地人运用正当程序对抗公权力主体和补偿义务机关违法或者滥用权力,以实现公正补偿。在研究土地征收补偿程序时,有必要对外国主要国家的土地征收补偿程序进行考察:
(一)法国的土地征收补偿程序
法国的土地征收补偿程序来源于公用征收补偿程序,根据法国传统观念,普通法院是私人自由和财产的可靠保障,只有它才有权剥夺私人的财产权利,同时,公用征收的目的是为了满足公共利益的需要,行政机关作为公共利益的裁判者也必须参加。补偿金的确定程序由普通法院管辖,第一审机构是设在各省省会所在地的大审法庭内部的公用征收法官,对其裁决(紧急程序中的临时补偿金的裁决除外)可以上诉到上诉法院的公用征收庭。
(二)德国的土地征收补偿程序
德国的土地征收补偿程序,除了联邦程序的适用外,各邦的征收法律大都规定了专门的补偿程序。如历史上普鲁士土地收用法规定的土地征收程序包括:事业认定、应征土地的确定、补偿金的确定、征收的完成。现行的补偿程序规定主要是由联邦行政法院和联邦最高法院的判决确定,联邦行政法院审查财产侵害适法性及法律依据的合宪性,而联邦最高法院主要审查是否以及在何种范围内补偿相应的财产损害,一个是宪法规定的财产保障,另一个是牺牲补偿的思想。在德国征收补偿程序中,最具特色的应是“协议价购”的规定,即政府在实行征收行为以前,有义务进行以买卖或互易的方式获得征收所需土地的协议价购程序,它以成为征收权行使的前置程序要件。这种做法使得政府和私人之间的关系趋于和谐,缓解了因征地权行使而带来的许多矛盾和纠纷,取得良好的效果,值得借鉴。
(三)美国的土地征收补偿程序
美国宪法将“正当程序”条款以及“合理补偿”条款作为保障公民财产权利的基本方式。根据美国宪法第五条修正案规定:“没有依据正当的程序,任何人的生命、自由或财产均不得受到剥夺。而没有合理的补偿,私有财产不得为基于公用所征用”。由此,我们可以看出这两个条款实际上是对征用权的限制。如果没有正当程序对公权力的限制,公权力的滥用将畅通无阻。“正当程序本身就是对财产权重要的实质性保护,它包括了所有对政府干预财产权的行为所作的来自宪法的明示和默示限制”。因此,美国的征收补偿程序是以正当程序为核心,在征收补偿的过程中法律都相对作了具体的规定。
二、我国土地征收补偿程序的现状和缺失
我国相关法律对土地征收补偿程序的规定都比较概括、原则,非常不具体。没有具体的补偿程序,导致征收补偿程序往往无法可依。由于我国长期“重实体,轻程序”的观念,导致在立法、司法、执法中,程序问题往往被忽视,违反正当程序是我国征收补偿过程中一个突出的违法问题。目前,规定土地征收补偿程序的相关法律主要有:《土地管理法》第43条至第49条,对土地征收补偿程序作了规定,主要规定了征收批准的权限及如何补偿;《土地管理法实施条例》第25条:“征用土地方案经依法批准后,由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告,被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内,持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市县人民政府土地行政主管部门组织实施,对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决,征地补偿、安置争议不影响征用土地方案实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”2004年10月国务院发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,明确规定要完善征地补偿办法,妥善安置被征地农民,健全征地程序,加强对征地实施过程监管。2004年11月国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,明确要因地制宜确定征地补偿标准,保障被征地农民长远生计。2002年1月国土资源部颁布了《征用土地公告办法》,对土地征收补偿作了具体的程序规定,规定“征地补偿安置方案公告应包括集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积、地上附着物和青苗的种类、数量,需要安置的农业人口数量;土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式等补偿标准。
从我国目前现有法律法规规定看,我国土地征收补偿的具体程序包括:通知或公告、补偿登记并听取意见、审查或调查、协商并签订补偿协议、补偿争议的行政处理与救济、给付补偿等程序。这些程序规定很不完善,严重影响征收补偿制度的实施。存在问题有:(1)在拟定征地、供地方案的程序环节,土地行政主管机关违法批地,导致土地资源的违法使用和浪费;(2)在用地审查程序中,由于土地行政管理机关责任心不强,仅进行书面审查,而不进行实地考察;(3)批准用地的程序较为混乱,越权、无权批地的违法行政普遍存在,这在客观上放纵了违法征地行为;(4)先强制执行后实施补偿的做法严重损害相对人的补偿权益。
三、我国土地征收补偿程序的完善
通过对我国土地征收补偿程序现状的分析发现,现行的有关土地征收补偿程序的法律规定,存在许多问题。如:因未对相关补偿程序的法律规定加以修改,正当程序的缺失,将很容易在土地征收补偿中引起补偿纠纷。为此,应结合国外许多国家的先进经验,从以下几方面对我国土地征收补偿程序加以完善:
1.征收补偿的公用目的认定程序。征收土地的前提条件是为了公共利益的需要,确立公用目的认定程序对于征收权正当行使至关重要,公共利益目的不仅是政府行使征收权的合法性的标准,也是被征地人用以对抗政府违法行使征收权的有力保障。因此,设计一项科学的审核和认定共用目的的程序机制至为关建。[page]
2.事先补偿程序。土地征收必须先予补偿,这一经验为许多国家的法律实践所证明。我国相关法律规定的事后补偿程序,在实践中已被证明会对被征地人的权益造成伤害。所以应及时对相关法律规定进行修改,确保被征地人的合法权益。
3.成立专门的土地评估机构。评估机构应是中立的,评估对公众是公开的,在这样的环境中对被征土地的价值估算,应该是相对公平的。
4.完善协商并签订补偿协议的程序。由于以往土地行政管理部门只是与集体土地权利的代表村委会举行谈判,广大被征地农民却不能直接参加,应让其选派代表参加谈判,以切实保护广大失地农民的权益。
5.明确土地征收补偿救济的司法程序。现行相关法律法规规定的土地征收补偿程序属行政程序,司法程序几乎没有规定,而一个完整的土地征收补偿程序应包括行政程序和司法程序,在司法程序中明确司法救济是土地征收补偿的最终救济。
